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海东市农村宅基地管理的几点思考
来源:    时间:2018年12月29日    

(王国林)

 

改革开放以来,我国工业化、城镇化发展的步伐明显加快,大量农村人口以各种方式进入城市工作、学习和生活。海东市作为欠发达地区经历着社会高速变迁所带来的千载难逢的机遇和前所未有的挑战,也同样历经了大量农村人口向城市转移的过程。在加快推进工业化、城镇化的历史进程中,大量征迁移民通过货币补偿或房屋供给等方式被安置到城市的住宅小区,加之大量富余劳动力进城务工创业,全市人口结构呈现出农业人口单向流入城市的发展趋势。据近年来全市国民经济和社会发展公报数据统计,2008年末至2017年末全市城镇常住人口增加了23.37万人,常住人口城镇化率增长了14.72百分点,农业人口的流动一方面导致城镇建设用地规模扩大,另一方面农村宅基地利用也存在诸多问题和风险。因此,探讨农村宅基地现状及其存在的问题,主动寻求解决问题的策略,对于保护农村宅基地使用权人的合法权益,规范农村宅基地不动产登记行为,节约集约利用土地资源,使农村居民享受农村宅基地“三权分置”带来的政策红利,实现城乡统筹发展具有十分重要的意义。

一、全市农村宅基地利用现状

(一)农户住房安置情况。一是平安高铁新区安置农户9294户36002人,民和县棚户区改造安置农户1741户7209人,乐都新城安置农户4210户21053人,全部为住宅小区集中安置。二是精准扶贫异地搬迁安置农户12561户48986人,其中9480户37653人为宅基地集中安置,3081户11333人为自主分散安置。三是大中型库区移民安置1796户8162人,全部为宅基地集中安置方式。

(二)农村宅基地确权情况。海东市辖2区4县94个乡镇2个管委会1589个行政村。根据近期开展的农村宅基地确权最新成果,2018年全市共有宅基地349036宗。目前符合确权登记的宗地数共约31.42万宗,已确权登记29.54万宗,发证总面积 2511.6公顷,已发证面积2250.12公顷,发证率达到90%以上。

(三)农村宅基地流转情况。农村居民自发流转宅基地的现象较为普遍,在经济发达地区已经形成宅基地隐形交易市场。一是农村集体经济组织内部的宅基地转让。按照农村宅基地管理暂行办法规定,农户宅基地使用权只可以连同地上建造的房屋向同一集体内的其他农户转让,这样的宅基地使用权流转符合法律规定,村民往往以书面协议进行交易。二是宅基地转让给村集体经济组织以外的村民。部分自主安置的易地搬迁农户在迁入地村集体经济组织私自交易流转宅基地。三是易地搬迁农户存在耕地上建房的行为。部分自主安置的易地搬迁农户与迁入地村集体经济组织成员私下签订土地转让协议,非法买卖耕地,在耕地上随意圈占宅基地和修建房屋,存在买多少占多少现象。

(四)农村宅基地面积超标情况。当前全市农村宅基地政策执行情况是农户实际占用宅基地的面积普遍偏大。根据《青海省宅基地管理暂行办法》有关规定,农村住宅水地每户不得超过250平方米,旱地不得超过300平方米,非耕地不得超过350平方米。2016—2018年全市精准扶贫易地搬迁中3081户11333人选择了投亲靠友或插花自主安置,其中部分自主安置户超面积流转土地,宅基地面积超标现象较为普遍。

二、短板和不足

(一)农村住房及宅基地闲置率较高。由于目前宅基地退出机制不健全,尚未出台宅基地有偿退出管理办法,很多在城市定居的农村居民不愿意主动退出空闲的宅基地,加之宅基地管理办法规定宅基地使用权局限于本村集体经济组织之内,限制了房屋和宅基地的流转,造成了农村内房屋和宅基地闲置比较普遍的现象。有的农村居民继承了父母的房屋,由于自己有新建的房屋又不常年居住继承的房屋,造成了所继承房屋和宅基地的闲置。有的因宅基地管理混乱,乱占乱建,存在农民建新住房而旧房不拆的现象。

(二)易地搬迁农户宅基地手续办理困难的问题。一是大中型水库移民安置区农民的宅基地手续办理难度较大。水电站库区、移民安置区、工程枢纽区用地手续打捆报批,公伯峡、积石峡、黄丰水电站建设用地报批手续至今尚未批复,库区迁至移民安置区的移民至今无法办理宅基地手续,大量宅基地长期处于违法状态。其中公伯峡水电站于2004完成了蓄水发电和库区移民,隆康一、二、三村共安置移民689户2599人,这些移民在安置点已居住10多年至今无法办理宅基地土地使用权证;积石峡水电站于2010年相继开展了库区水位提升和移民安置工作,木场村、大庄村、大庄村旱坪社、下滩村、马尔坡社、上下尕庄6个移民安置点共安置726户3058人,由于水电站未办理建设用地报批手续,这些移民搬迁至移民安置点后同样无法办理宅基地土地使用权证。二是搬迁户宅基地资格困难。虽说目前已完成了易地搬迁工作,但由于户籍还没有迁入居住地,迁入农户不具备申请宅基地资格权,导致搬迁农户无法办理相关登记。

(三)农村规划不到位,造成宅基地布局零乱。一是规划不接地气。虽然各乡镇都统一编制了村庄布局规划,但调查研究不够充分,不够全面,有的甚至没有征求村民代表的意见建议,村庄规划的实际效果不佳。二是规划不尽合理。编制单位在技术指导方面有欠缺,没有很好地与土地利用总体规划紧密衔接。只是重点考虑了村庄发展布局,而没有考虑合理配置各类生产要素,综合利用村内空闲地和土地整理以及旧村复垦的建设用地,没有为发展产业经济预留用地空间。

(四)农村宅基地违法问题较为突出。一是认识不到位。由于土地法律法规和政策的基层宣传覆盖面及深度还不够,导致有的群众不了解办事流程,还有一些群众将土地使用权和所有权混为一谈,将国家、集体所有的土地视为个人所有,致使违法占地建房的现象较多。二是监管不到位。基层国土资源管理机构执法力量薄弱,加之平时工作任务重,执法监察范围广,监管工作难以到位,许多违章建筑得不到及时纠正,违法行为得不到坚决制止,土地执法存在宽松软现象。尤其在重点项目建设区和城镇规划区私搭乱建、抢建抢栽行为较为严重,不仅影响了项目工程的正常进度,而且扰乱了良好的社会秩序。

(五)宅基地不动产确权成果移交缓慢。虽然我市宅基地和房屋及集体土地确权工作自2016年启动以来,各项工作已接近尾声。但由于相关部门应当承担的工作经费尚未全额支付作业单位,作业成果移交工作严重滞后,直接影响了全市宅基地不动产权登记工作的进程。

三、思路与对策

农村的宅基地的管理问题,涉及面广且情况相对复杂,既关乎城镇社会的发展,也关乎农户的切身利益,是长期以来农村土地管理工作中的重点与难点。抓好农村宅基地的管理, 既要以合理利用土地、节约耕地为原则,也要结合土地整理和美丽乡村建设,达到土地的集约高效利用。从长远看要结合乡镇土地利用总体规划的修编,大力搞好农村土地整理。因此在对农村宅基地管理过程中应当从以下几个方面入手:

(一)以创新农村土地制度为保障, 为闲置宅基地优化利用创造平台。以土地规划制度为指导, 在编制、修订和完善村庄建设规划的基础上,全面实施乡镇土地利用总体规划、城市和集镇建设规划、村庄建设规划, 确保新农村建设用地的科学合理性;以土地开发整理制度为依托,大力开展农村宅基地的集约利用工作;以土地增减挂钩制度为抓手,优化合理利用退出的宅基地;建立宅基地使用登记台账和动态数据库,对宅基地审批、登记、变更等实行全程服务、动态监管。

(二)强化部门沟通和监督,加快工作进度。建议地方政府及有关部门高度重视国家重点水利交通等基础设施项目和易地搬迁项目的用地报批问题,加强与项目业主和有关部门的沟通协调,全力以赴、主动对接,一方面积极督促迁出地和迁入地相关乡镇,认真做好易地搬迁农户的户籍迁移工作,另一方面责令督促项目业主抓紧开展占补平衡指标对接,加快建设用地报批进度,确保搬迁移民宅基地不动产确权登记工作尽早完成。

(三)加强政策和资金扶持。充分利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点契机,积极开展全市范围农村闲置宅基地和村内空闲地复垦整理工作,将城镇新增建设用地收益用于支持农村建设,为农村土地规划和建设提供资金支持。

(四)加强基层国土执法监察力量,加大执法力度。借鉴林业部门护林员制度,切实加强日常巡查,积极开展事前预警预查,将违法占地建房抑制在苗头倾向状态。调整执法思路,加强宅基地使用权过程的监督。加强对土地利用现状变更调查,把调查与执法检查紧密结合起来,认真落实耕地保护的各项法规政策,把科学管地、文明用地的水平提高到一个新的台阶之上。

(五)完善农村宅基地退出机制,有效盘活农村闲置宅基地。凡是已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居的农民,只要自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地,政府按退出的宅基地面积给予一定的经济奖励,农村宅基地退出补偿资金来源为耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地指标使用费。

(六)加大国土政策的宣传力度。开展脱贫攻坚政策培训,搞好用地服务,扩大国土政策法规的知晓面,督促地方政府及时为易地搬迁农户解决户籍迁移,同时加快搬迁用地的组织报批及审批工作,确保各项政策执行到位,依法保障扶贫搬迁户的合法权益。