前　 言

缓解和消除贫困是社会主义的本质要求，是党和政府的重要责任和神圣使命。“十二五”时期（2011—2015年），既是海东地区推进跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展和全面建成小康社会的关键时期，也是基本消除农村绝对贫困现象的攻坚时期，实现富裕文明和谐新海东的关键时期。海东地区扶贫开发是长期的历史任务，深入推进扶贫开发工作意义重大。

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、《海东地区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《青海省“十二五”扶贫开发规划》的要求，按照“适应新形势、立足新起点、瞄准新目标、创新新模式、采取新举措、实现新跨越”的思路，在各县扶贫开发规划编制的基础上，特编制《海东地区“十二五”扶贫开发规划》。

第一章　　“十一五”扶贫开发工作的成就和经验

海东是全省的农业大区，也是贫困人口最多、贫困面最广、扶持难度最大的地区。近年来，我区认真贯彻落实创新思路、创新机制、连片开发的要求，突出整村推进、劳动力技能培训转移、产业化扶贫和易地扶贫等工作，以贫困村为主战场，以贫困户为主攻对象，以稳定解决温饱为目标，不断加大扶贫开发投入和工作力度。2004年—2009年6年间，累计投入各类扶贫资金达10.27亿元。其中，扶贫部门实施的6.76亿元（整村推进项目资金5.7亿元、移民0.54亿元、贴息0.35亿元、培训0.1亿元、互助发展资金0.075亿元），实施整村推进村674个（绝对贫困村425个，低收入贫困村249个），占规划的63.3%。收益农户11.1万户、53.88万人，占贫困人口的60%。随着上扶贫资金的逐年增加，有力推进我区经济社会的持续、全面、协调、快速发展，全区扶贫工作呈现贫困人口逐年减少，农民收入显著提高的良好态势。

第一节　　 主要成效

一、 农村贫困人口大幅度下降。海东地区贫困人口由2000年底的88.55万人下降到2009年底的17.1万人，累计解决71.45万贫困人口的温饱问题，2009年底实现农民人均纯收入3826.79元，比全国平均数低1326元，比西部平均数高141元，比全省平均数高481元。贫困村农民人均纯收入由2000年的611元增长为1120元，增长64.1%。

二、 社会事业水平得到提升。区内的路网体系更加完善，农村电网覆盖率达100%，贫困地区群众行路难、吃水难、看病难问题得到有效缓解。全区人口出生率、死亡率、自然增长率、计划生育率分别达到11.4‰、6.5‰、5‰和99.9%。新型农村合作医疗参合率达97%，适龄儿童入学率达100%。同时，随着各项支农惠农政策的落实和社会保障体系的日臻完善，因灾、因病、因学等返贫人口逐年减少，返贫率从2005年的13%下降到了2009年的10.5%。

三、 重点县经济实力得到增强。2009年，全区实现农业增加值25.17亿元，其中畜牧业增加值10.63亿元，草食畜年饲养量突破312.35万头只。年输出劳务53.37万人（次），实现劳务收入25.25亿元，农民人均劳务收入1870元。

四、 社会扶贫扎实有效。建立了“政府主导、市场投入、部门联动、社会支持、企业联建、群众参与”的多元投入体制。2001年以来，中央国家机关企事业单位、辽宁省对口帮扶和省地县三级帮扶单位，积极参与我区的扶贫开发工作，支持贫困地区经济发展，共为帮扶村捐款捐物价值达6250万元。其中：中央国家机关企事业单位捐款捐物价值达3100万元；辽宁省850万元；省地县帮扶单位2300万元。

第二节 　主要做法

一、坚持项目到村、效益到户，大力实施整村推进工程。始终坚持“省负总责、地区统揽、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作机制，通过集中投放资金，统一切块到县，加大到户资金的比例，提高贫困人口的参与程度，重点扶持增收产业，使扶贫整村推进工作取得了良好的效果。扶贫整村推进工作也经历了从单一的扶持养殖业到扶持三产、产业化连片种植等过程，形成了单村推进、产业化带动、集中连片、大户带动、股份合作带动等方式。整村推进项目的实施，为贫困群众稳定解决温饱和脱贫致富奠定了坚实的基础。

二、发展优势产业、集中连片开发，打造产业基地。2008年以来，地、县积极探索集中连片产业化发展的路子，抓特色、上规模、增效益。民和县按照“一园多区、点状布局”的模式，大力发展杂交肉羊、獭兔养殖、全膜双垄玉米等辐射带动特色产业。循化县不断创新集中连片扶贫开发模式，将优势资源和整村推进相结合，大力推进“连片开发、集中养殖、群众投入、能人经营、年底保本分红”和“企村共建、联户餐饮、互助发展”的扶贫开发新模式。互助县注重集中连片区域特色发展，共投入财政扶贫资金3596.5万元，推广养殖八眉猪14539头，推广全膜双垄洋芋种植10030亩，扶持民俗旅游接待点574处。化隆县2009年投资1753万元在沿黄9个村集中种植核桃苗木12.85万株3896亩。

三、积极实施易地扶贫开发工程，切实改善贫困群众生产生活条件。“十一五”期间全区小型就近安置项目资金5382.84万元，就近集中安置移民1781户，8846人，新建移民安置新村34个。修建住房1751幢。新村内配套了学校、活动广场、卫生室等设施。在农村形成新房子、新村庄、新面貌的新景象，同时，通过产业发展，增加群众收入，加快了贫困群众脱贫致富的步伐。

四、强化培训，提高贫困群众综合素质。针对全区人多地少，二、三产业发展滞后，富余劳力较多的实际，始终把劳务经济作为增加农民收入、加快脱贫致富步伐的重要任务来抓。以科技培训为切入点，通过采取“阳光工程”、“雨露计划”和农牧民实用技术培训，提高农民群众的务工技能和就业能力。2001年以来全区累计转移输出劳动力239.7万人次，平均每年27万人次。农村劳动力技能培训累计达15.5万人。近几年在全国各大中城市开设的拉面馆达2万余家。特别是创出“化隆拉面”经济品牌后，支持化隆“拉面经济”贷款贴息达390万元。仅2009年化隆县1456户餐饮业项目户享受扶贫资金728万元，发放小额贴息贷款2019万元，新增从业人员5956人。户均收入2万元，年收入达到2900万元。

五、大力发展特色产业，扎实推进产业化扶贫。目前，全区已有4家国家级扶贫产业化龙头企业和15家省级扶贫产业化龙头企业。互助县借助整村推进连片开发机遇，整合扶贫资源，扶持西海油脂、绿革等龙头企业11家，带动农户54298户，户均增加收入800元，就近转移劳动动力1549人。循化县依托“两椒”产业和民族特色优势，不断加快农业产业结构的调整，天香、仙红、伊佳等一批“公司+基地+农户”重点扶贫龙头企业不断壮大，其中伊佳公司吸纳农村劳动力1300余人，人均月收入1000元。民和县依托本地区和周边地区丰富的马铃薯资源，按照“基地+公司+农户”的模式，发挥产业化龙头企业辐射带动作用，有效解决了马铃薯产销矛盾，目前以马铃薯收购与深加工为主的威思顿精淀粉扶贫龙头企业，辐射带动贫困户4万户。平安县以金吉集团为龙头，采取“公司+农户”的模式联合实施扶贫项目，金吉集团投资731万元，整合三合镇窑洞村等10个村的到户资金839万元，联合修建占地70多亩的平安县金吉扶贫开发万头良种仔猪繁育场，修建生物发酵床养猪棚12座，年繁育仔猪万余头，修建示范温棚8座，种植高效农作物大樱桃5000株，葡萄2000株。

六、 开展贫困村互助资金试点工作，激发群众自我发展意识。本着“民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展”的原则，村级互助发展资金试点项目，在循化、民和、乐都、互助4个县的48个村中开展，各项规章制度健全，理事会、监事会等相关组织比较完善。截至目前，入社社员3410户，交纳入社互助资金115.96万元，合计互助金835.96万元，组建“三户一保”联保小组1050个，累计投放借款1000笔521.2万元。循化县村级互助发展资金试点项目已完成第一轮贷款的回收，贷款回收率达到100%，贫困群众贷款还款积极性高，带动群众发展生产作用大，深受群众欢迎。清水乡阿什匠村的互助金从最初的19.07万元滚动发展到25万元。同时，村级互助发展资金试点工作也取得了较好的成效。互助资金既促进了农业生产结构调整和农村经济的发展，又有力得带动了种植业、养殖业、餐饮（加工）业、商业和运输业的发展，充分调动了贫困村农户发展生产的积极性，激发了群众自我发展的意识。

七、 积极推进“两项制度衔接”试点。2009年底，海东地区积极探索“农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接”工作，在巩固完善现行管理办法的基础上，着力加强制度建设和机制创新：一是严格核准居民家庭收入。按扶贫标准严格控制规模，也就是按新标准给各乡、村分解的贫困人口数量，绝不允许扩大或者超出，按新扶贫标准、贫困群体规模的界定，充分考虑我们资源和政策的治理能力，标准过高、规模过大，就很难做到应保尽保，应扶尽扶，相应的政策措施跟不上，有可能产生负面影响。全区共确定年人均收入在1300元以下的扶贫对象121786户538714人，低保户43658户135080人。二是严格规范操作程序。积极探索完善了农户申请、审核、审批程序的有效措施和办法，进一步规范农户申请、村委会调查核实和“三榜公示”步骤、乡政府审核评议，县扶贫办、民政局最后核准的工作程序，合理确定贫困类别。三是强化动态管理和定期核查。在巩固完善现行农村低保审核制度的基础上，积极探索建立健全农村低保定期审核制度，强化动态管理。按政策规定对一类保障对象一年审核一次，二、三类对象半年审核一次，四、五类对象季度审核一次，及时按程序办理增发、停发、减发低保金手续，健全完善“保障对象有进有出、补助水平有升有降”的运行机制，确保实现“应保尽保”、“应扶尽扶”原则。

八、加大社会扶贫力度，合力推进脱贫攻坚步伐。2001年以来，中央国家机关企事业单位、辽宁省对口帮扶和省地县三级帮扶单位，积极参与我区的扶贫开发工作，支持贫困地区经济发展，共为帮扶村捐款捐物价值达6250万元。其中：中央国家机关企事业单位捐款捐物价值达3100万元；辽宁省850万元；省、地、县帮扶单位2300万元。

第三节 　基本经验

一、 统筹城乡、实施反哺政策是前提。统筹城乡、实施反哺政策是扶贫开发的必然要求和目标。党的十六届三中全会提出的“统筹城乡发展”，是贯彻和落实科学发展观的一项重要内容。我区充分发挥城市对农村、工业对农业的带动作用，实现城乡发展一体化。改变以往那种要求农业为工业提供积累、农村和农民不能获得公平待遇的情况，加大对““三农””的财政投入力度。切实解决好““三农””问题，促进了全区经济社会又好又快发展。

二、 政府主导、加大扶贫投入是关键。坚持政府主导、社会参与、集中资金、注重效益的原则，加强力量，强化督查，认真组织实施“十一五”扶贫开发规划，千方百计加大扶贫投入，改善生产生活条件，提高贫困群众的物质、文化生活。通过整合资金、自筹资金等有效辅助措施，开辟了扶贫开发工作的投资途径。

三、 社会参与、凝聚减贫合力是基础。扶贫开发工作中往往条块分割、投入分散，导致贫困村部分建设项目水平低、不配套、综合效益差。因此，各地统一指挥，统一规划，以村级规划为平台，整合各方资源，按照“统一规划、各司其职、捆绑使用、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，将财政扶贫资金、以工代赈以及农业、林业、畜牧、水利、交通、教育、卫生等各行业的资金、定点帮扶资金和社会捐助等方面的资金整合起来，集中投入贫困村建设，凝聚减贫合力，提高了扶贫资金使用的整体效益。

四、 自力更生、激发内在活力是动力。各地以自力更生为主。加快扶贫开发体制创新和机制创新，充分发挥群众的积极性、创造性，增强紧迫感和责任感，挖掘自身潜力，激发内在活力，形成了全民参与扶贫开发工作的局面，同时完善了扶贫开发体系、解决了扶贫开发的难点和亟待解决的突出问题，充分发挥了广大群众的内在动力。

五、 解放思想、积极探索创新是活力。海东地区紧密联系实际，把加快推进科学扶贫作为扶贫开发的主题，把“党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠，脱贫致富见成效”作为扶贫开发工作的总体要求。突出区情重点，针对不同县情提出不同要求，彻底改变占有资源就占有优势认识上的误处，大胆创新产业发展机制，创新农户与龙头企业、业主、基地和协会的利益联结机制，积极采取“公司+农户+基地、业主+农户、协会+农户、基地带农户、奖励激发农户”的方式，抓紧抓实主导产业发展，大力培育发展群众认可度高、市场前景好、投资额度小的种、养、加产业，扩大营销范围，争取形成产业链条，努力提高市场产品的档次和质量水平，彻底改变村民小农意识严重，信心不足的问题。

在提高扶贫开发科学决策能力和破解发展难题时，首先，克服自满自大愚昧思想，增强科学意识、遵守客观规律，决不吃老本，躺在“祖先资源”睡大觉，向兄弟县学习，树立我家大门常大开的思想，敢于亮“家丑”，分析自身优势与不足，解放思想、积极探索创新扶贫开发模式，增强忧患意识，扶贫开发责任意识。

第二章　 贫困状况及分布

第一节　　贫困状况

一、贫困面大，贫困人口多，贫困程度深。我区扶贫工作虽经“十一五”期间《扶贫规划》的实施和各类资金、项目扶持，但根据新的扶贫标准，目前仍有12.18万户53.87万人人徘徊在温饱线以下。由于干旱、山体滑坡等自然灾害频繁，加之自然环境严酷，生产条件落后，基础设施薄弱、地理环境差等制约性因素，贫困群众在无灾年份脱贫，有灾年份又返贫的现象十分普遍，特别是农牧民群众因病、因学返贫比较突出，致使我区返贫率一直在10%左右浮动。

二、基础设施建设滞后。由于自然地理环境差，贫困人口素质低、居住分散，基础设施薄弱，财政扶贫资金投入力度小等因素直接影响着我区贫开发工作的实施和贫困群众脱贫步伐。水、电、路、讯等基础设施建设力度相对于我区实际需求还远远不够，贫困群众获取市场信息的渠道狭窄。医疗、教育、广播电视等社会各项事业发展缓慢，从医疗卫生状况来看，乡村卫生医疗人员短缺，基本医疗设施严重不足，直接影响农牧区群众的生活质量，地方病种多、分布广，也造成了一定数量的低体质人群；从教育方面看，贫困地区群众思想观念陈旧、教育师资力量薄弱、教学设备差是制约教育事业发展的关键因素。

三、农村基础设施仍然薄弱，农民生产生活条件仍然艰苦。农田水利方面，大部分农田水利设施严重老化、损毁，有效灌溉率不足40%，人均旱涝保收农田面积不足0.5亩，远远低于0.8亩的最低标准和全国、全省及周边地区的平均水平，常年易旱面积占耕地面积的70%。交通能源方面，农村的公路等级、路网密度和通畅能力低；电力方面，全区农村电网二期改造还没有全面开始，农村供电不稳、电价偏高问题仍然较为突出。社会事业方面，我区80%的村没有标准的卫生室，98%的行政村没有图书室或文化活动场所，54万农村人口存在饮水安全问题。

四、农村人口素质仍然偏低，农村全面发展后劲仍然不足。人口素质低下、科技队伍力量不足的现状，已成为制约我区经济发展，制约农民脱贫的一大“瓶颈”。

五、生态环境恶化趋势未得到有效遏制。由于人均资源相对不足，地区差异较大，生态环境脆弱，生态环境恶化的趋势仍未得到有效遏制。全区森林面积和森林蓄积量不断增加，森林质量趋于提高，但森林资源仍存在总量不足、分布不均、质量不高、过度采伐等问题；农业生产过程中化肥、农药、农膜等的大量使用，对农田的生产力和周围的自然生态系统造成了一定的负面影响；由于乡镇地区人口快速增长，经济发展迅速，滩涂、湿地生态破坏加剧；城市绿地面积不断扩大，但城市水资源短缺，城市绿地面积小、功效差等问题依然存在；农村“脏、乱、差”的现象仍然存在，农业源污染、畜禽养殖污染等问题比较突出。

第二节 　贫困的界定

一、 重点县的确定（依据；确定的重点县）5个国定贫困县（民和、乐都、平安、循化、化隆）、1个省定贫困县（互助）。

二、贫困村的确定（依据；确定的贫困村）“先脑山、后浅山、再川水”的方式。按照新的扶贫标准，以建档立卡为依据，全区有贫困村593个，一是未实施整村推进项目的186个贫困村；二是按照新标准新确定的贫困村211个贫困村；三是在实施《青海省扶贫开发规划（2003-2010）》阶段，因扶持标准低，资金投入少，整村推进水平低，现仍处于低收入贫困状态，应再扶持“回头看”的191个贫困村；四是因灾返贫5个行政村。

三、贫困户的确定（依据；确定的贫困户及贫困人口）严格按照新的扶贫标准，以贫困户建档立卡为基础，依据省政府办公厅《关于下达各州地市贫困人口指标的通知》（青政办〔2010〕39号）和青海省扶贫开发局《关于做好贫困人口指标分解下达落实工作的通知》（青扶局〔2010〕64号）精神，各县在全面调查的基础上，扶贫部门牵头，县政府、发改委、财政、民政、残联、教育、卫生、新农村办及乡镇政府对贫困户及贫困人口进行了逐级审核。根据各县上报统计数据，全区人均收入低于1300元的12.18户53.87万人。

第三节　　贫困分布

我区贫困人口主要分部在海东地区2500米以上的东部干旱山区(南北两山、化隆德恒隆山)。这些地区长期以来交通不便、信息不灵，教育卫生落后，信息闭塞，劳动者素质低下，缺乏最基本的生存条件，常规扶贫方式无法改变其基本的生存条件。解决饮水、电网改造的难度非常大，加之农户居住分散，导致的后果就是国家基础设施投资大，群众生产成本明显提高，增产不增收的现象日趋显现。从分县情况看：

　　民和县现有贫困人口31772户、138219人，贫困村149个，其中：未实施整村推进项目53个贫困村，新确认56个贫困村、回头看38个贫困村，因灾返贫2个贫困村。

乐都县现有贫困人口23214户、86645人，贫困村114个，其中：未实施整村推进项目23个贫困村，新确认52个贫困村、回头看38个贫困村，因灾返贫1个贫困村。

平安县现有贫困人口7540户、29924人，贫困村31个，其中：新确认15个贫困村、回头看15个贫困村，因灾返贫1个贫困村。

互助县现有贫困人口35748户、143044人，贫困村116个，其中：未实施整村推进项目48个贫困村，新确认31个贫困村、回头看37个贫困村。

化隆县现有贫困人口21389户、96171人，贫困村139个，其中：未实施整村推进项目59个贫困村，新确认34个贫困村、回头看46个贫困村。

　 循化县现有贫困人口10903户、44697人，贫困村44个，其中：未实施整村推进项目3个贫困村，新确认23个贫困村、回头看17个贫困村，因灾返贫1个贫困村。

第四节　　贫困特征

海东地区是全省扶贫开发的重点区域。贫困状况的特征是：贫困面广、贫困人口多、少数民族贫困人口比重大、返贫率高、贫困程度深、致贫原因复杂、特殊困难地区贫困状况严重。海东地区的贫困问题具有明显的“区域性、民族性、特殊性”特征。从贫困人口分布来看，这些人口大都集中在脑浅山区、东部干旱区，这些地区社会发育迟缓，基础设施脆弱，生存环境恶劣，农业生产条件差，生产技术和手段落后。从贫困人口个体看，这些长期未脱贫农户大多文化素质偏低，负债额度较大，贫困程度深重，而且其中一些人存在智力、体力障碍，缺乏基本的脱贫致富本领。另外，在我区已经解决温饱的贫困人口中，有大约20%的低收入户年均收入刚刚越过温饱线，由于家底薄，只能维持简单再生产，具有极大的不稳定性。

由于环境和背景的变化，新阶段我区扶贫开发工作呈现三个明显的特征：一是扶贫对象上，过去主要是绝对贫困人口，同时关注低收入人口，现在要对低收入人口全面实施扶贫政策；二是制度安排上，过去主要是开发式扶贫；现在实行开发式扶贫和生活救助“两轮驱动”；三是主要任务上，过去专项扶贫比较宽泛，现在是提高贫困人口综合素质和发展能力，更要强调瞄准重点区域和贫困户。

第三章 “十二五”扶贫开发工作面临的机遇和挑战

第一节 　面临的形势及困难

新阶段扶贫开发的外部环境发生了很大的变化，既为我区贫困地区和贫困人口发展提供了新的机遇，也使扶贫开发工作面临新的风险和挑战。机遇难得,挑战也同时并存。我区经济总体水平不高、制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾依然存在，地区之间，区域之间发展不平衡、不稳定、不协调，极大地增加了扶贫开发工作的难度。

一、 贫困人口规模较大。扶贫标准调整后，全省贫困人口有138.36万人，全区贫困人口有53.87万人，占全省贫困人口总数的40%，占全区农业人口的40.5%，这一贫困面远远高于全省其他州县的贫困程度。因此，全区贫开发的任务相当艰巨。

二、收入差距仍在扩大。城乡居民收入差距逐年扩大。2010年海东地区农村居民收入比城镇居民收入少8135元，相差额比上年提高了699元。

三、返贫问题变得更加突出。由于贫困农户经济基础薄弱，家庭经济来源十分单一，而且数量也很少，加之文化素质低，思想观念落后，接受新技术慢，有的连基本的家庭日常生活需求都无法保障。因病、因灾、因子女上学负债等原因致使海东地区的反频率较高。

四、特殊贫困问题严重。由于受地理环境、自然条件、资金投入、群众思想观念等因素的制约，全区贫困面仍然很大，并且在一些地区有加剧的趋势。按照新的扶贫标准，全区有贫困人口53.87万人，占全省贫困人口总数的40%，占全区农业人口的40%，扶贫任务异常艰巨，扶贫难度大、投入成本高。

五、建设资金匮乏，产业发展缓慢。用于解决贫困村基础设施的扶贫资金投入严重不足，难于满足很多贫困村的实际需要，严重制约了和限制了种植业、养殖业和农畜产品加工业的发展，形成不了以农养牧、以牧促农、以农牧促工业、以工业带动农牧业的产业良性循环和产业格局，贫困农户既积累不了资金，也难以发展其它产业和扩大再生产。

六、自然灾害威胁严重。由于受地理、自然环境的影响，海东地区以干旱、冰雹、洪水、霜冻、山体滑坡为主的自然灾害时常发生，尤其是浅山地区的春季旱灾极为严重，是全区主要的自然灾害。干旱山区是主要雹带范围之内，雹日较多，最多年份达20多天，一次雹灾面积少则万亩以上。

第二节 　有利条件

目前，扶贫工作面临的总体形势正如温家宝总理所作的重要批示：“扶贫开发工作取得很大成绩，但任务仍然十分艰巨。”在看到扶贫开发取得成绩的同时，我们应认真分析国家宏观环境变化给扶贫工作带来的新机遇。 

一、在政策环境上，国家提出了新一轮西部大开发战略思想，明确指出把青藏高原东缘地区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，支持西宁、格尔木等经济区发展，为海东地区扶贫开发带来了新的发展机遇；国家实行新的扶贫标准，提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，为加快民族地区、贫困地区的整村推进步伐，集中力量改善贫困群众的生产生活条件提供了强大动力；实行支持青海等藏区发展的政策，把加快藏区经济社会发展作为重要内容，这为增加扶贫资金投入提供了重要契机；实施积极的财政政策，把农业基础设施和农村民生工程建设等作为投入重点；中央经济工作会议提出了在促进发展方式转变上下功夫，在发展中促转变，在转变中谋发展的要求，为转变扶贫开发方式提供了政策保障。

二、在产业政策上，国家提出了巩固和加强农业基础地位，加快传统农业向现代农业转变的产业政策，地委、行署也明确了建设河湟地区特色农牧业“百里长廊”的目标任务，提出了“做大特色产业，大力发展园区经济”的产业结构调整思路，作为青海省的农业大区，这些政策措施的实施，必将为加快全区现代农业发展奠定坚实的基础，为贫困地区发展提供了产业支撑，为贫困群众的脱贫致富创造优越的条件。

三、在保障制度上，全面落实义务教育经费保障机制，为贫困村的智力扶贫奠定了基础；新型农村合作医疗制度的全面推开，为防止贫困群众因病返贫提供了资金保障；农村低保、五保等最低生活保障制度的提标扩面，夯实了贫困群众的保障基础；创业促就业工程、阳光工程的顺利实施，为提高贫困群众技能，创造就业提供了便利条件；即将开始的新型农村养老保险试点工作，解除了贫困群众的后顾之忧。

四、在工作合力看，国家鼓励东部地区支持西部地区发展，开展了一系列帮困济贫活动，东西合作、省直机关、企事业单位连点扶贫帮困贫困群众，全区认真贯彻落实党的十七届三中、四中全会和省委十一届五次全会精神，分批开展深入学习实践科学发展观活动，这有利于进一步统一全区各级各方面对““三农””工作重中之重的思想认识，营造重农强农的政策环境，加之贫困群众脱贫致富求发展的愿望十分迫切，形成推进农村扶贫开发的强大合力，全社会共同关注扶贫开发工作“大扶贫”的良好局面逐步形成。

第四章 　总体思路、基本原则和发展目标

第一节 　 总体思路

以邓小平理论和“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以科学发展观为统领，坚持开发式扶贫方针，按照政府引导，全社会共同参与的扶贫模式，把贫困村和贫困户作为主战场，按照地委行署提出的“园区引领、集中连片、培育支柱产业”的思路，依据各县的实际、因地制宜、发展优势的原则，紧紧依托各项农业重点项目工程，选择带动大的产业为突破口，大力开发优势产业。从而达到以工业化的思路指导农业，用市场经济的理念经营农业，用现代管理方式改造农业的观念转变。按照 “跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展”的新要求和新阶段扶贫开发“六个转变、六个结合”的新思路，把扶贫开发工作作为长期历史任务，持之以恒地抓紧抓好，统筹城乡发展，巩固“大扶贫”工作格局，坚持开发式扶贫方针，以提高自我发展能力，以改善贫困地区的生产生活条件为重点，切实抓好整村推进、劳动力转移培训和产业扶贫、易地扶贫开发、信贷资金扶贫等项重点工作，加大工作和投入力度，对低收入人口全面实施扶贫政策；全面提升扶贫开发工作水平，为建设社会主义新农村和实现全面建成小康社会的宏伟目标创造条件。

第二节 　基本原则

——坚持开发式扶贫方针的原则

把发展作为消除贫困的根本途径，科学开发利用当地自然资源和人力资源，发挥比较优势和后发优势，推进生产力发展，促进公共服务均等化，努力改善生产生活条件和生态环境，提高群众科学文化素质。

——坚持国家扶持与自力更生相结合的原则

在深刻领会国家扶贫政策精神实质的基础上，解决好贫困户只靠国家扶持而脱贫的倾向，启发和教育贫困户要把党和国家的关怀变为群众自强不息，艰苦奋斗，自力更生的实际行动，把国家的投资作为调动农民生产积极性，带动经济发展的外在动力，以自力更生为主，多渠道，多层次筹措建设资金，加大物资、资金投入力度。

——坚持开发扶贫与生活救济“两轮驱动”的原则 

对有劳动能力的低收入人口通过产业扶持实现增收,对符合农村低保条件的贫困家庭及时纳入保障范围，实现农村最低生活保障制度和扶贫政策有效衔接。

——坚持专项扶贫与行业扶贫有机结合的原则

继续加大政府专项扶贫力度，不断增加财政扶贫投入，充分发挥政府在管理社会事业中的主导作用；同时加大各类行业扶贫，努力形成“大扶贫”工作格局，促进农村贫困地区和贫困人口加快发展步伐。

——坚持因地制宜与分类指导有机结合的原则

完善扶贫战略和政策体系，对农村低收入人口，全面落实扶贫政策，加大扶持力度；对因灾因病等突发事件陷入暂时性贫困人口，提供救济救助；对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口，提供最低生活保障；对生活在不具备开发条件地区的贫困人口，实行扶贫搬迁、异地开发。按照新的扶贫标准，突出重点，整合资源，集中力量，因地制宜采取措施，分类解决好特殊困难地区贫困群众的脱贫问题。

——坚持人口、资源、环境良性循环的原则

统筹发展，努力实现资源、人口、环境的良性循环，走生产发展、生活富裕、生态良好的绿色发展路子。

第三节 　发展目标

到2015年，基本解决现有农牧区绝对贫困人口的温饱问题，对特困家庭和丧失劳动能力的贫困人口实行基本的救济和救助保障。巩固已解决温饱的低收入人口的脱贫攻坚成果，稳步提高贫困人口生活质量和综合素质，抑制返贫，逐步缩小收入差距。贫困农民人均纯收入年均增长10%以上，五年累计减少贫困人口50万人(年均减少10万人)。到2015年使80%的贫困人口实现脱贫，基本消除绝对贫困现象。力争使农牧民人均纯收入增长率稳步提升；按现行贫困标准，贫困发生率降至5%以下。使贫困村基本实现“四通、五有、三达到”的目标（即通电、路、广电、电话；有学校、卫生室、安全人饮、基本农田、安居房；达到人均粮食占有水平达到全省平均水平、人均纯收入达到贫困县以上、基本农田达到全省平均水平）。有效提高公共服务均等化水平，明显改善特殊贫困地区发展环境和条件，平均每户有一人接受实用技术培训，剩余劳动力通过技能培训转移到非农产业，每个村有一个稳定的增收项目，城镇化水平达到80%；重点县农牧民人均纯收入增幅高于全国平均水平，缓解发展差距扩大趋势，有效提高公共服务均等化水平，明显改善特殊贫困地区发展环境和条件，逐步提高健康生活水平和稳定发展能力。“十二五”期间减少贫困人口43万人，到2015年末使全区80%的贫困人口实现脱贫。

第五章 　重点工程

尽快解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，不断提高贫困人口自我发展能力，不断提高扶贫开发对象的素质与技能，不断改善扶贫开发对象的生产生活条件，不断提高贫困地区经济社会发展水平。把提高综合素质和自我发展能力作为工作重点；把特殊类型和集中连片综合治理放在突出位置；重点抓整村推进、连片开发，搬迁扶贫，优势特色产业，防灾避灾产业，劳动力技能培训，互助资金与小额信贷，科技扶贫、信息扶贫。

第一节　　整村推进工程

整村推进工程围绕改善贫困村的生产生活条件，把民生工程建设作为重点。“十二五”期间共实施整村推进规划村593个，其中：“十一五”未实施项目村186个，按新标准确认的211个贫困村，回头看确认的191个低收入村，因灾返贫的5个贫困村进行扶持。

整村推进工程，按照社会主义新农村建设目标的要求，以提升贫困农户自我发展能力、改善贫困群众生产生活条件、培育特色优势产业、提高劳动力素质为重点。通过产业脱贫和“水、电、路、能源、房、教、卫“全面治理，使贫困村的特色优势产业基本形成，基础设施和村容村貌明显改善，贫困群众健康生活水平、综合素质和自我发展能力明显提高，为实现到2020年全面建成小康社会目标奠定坚实的基础。

第二节　　易地扶贫搬迁工程

易地扶贫搬迁是国家在新时期探索实施的一项重要举措。据调查摸底，我区尚有6.8万户27万人仍生活在自然条件特别恶劣、生态严重退化、资源极度匮乏、水土流失严重、自然灾害频繁、就地无法实现脱贫，需要进行易地扶贫搬迁，才能从根本上改善居住环境和生产生活条件，实现脱贫致富。“十二五”期间，选择缺乏基本生存条件的263个村、1.8万户、9万人实施搬迁安置。

易地扶贫搬迁工程，要结合退耕还林，危房改造工程、“百村万户”撤乡并村“工程，采取政府主导、群众主体、资金整合、社会联动的办法，坚持集中与分散现结合，宜城则城、宜郊则郊、宜川则川、宜异则异，本着先易后难、逐步推进的原则，选择有搬迁意愿的山区村，使其逐步向城镇和宜居区集中或采取投亲靠友的办法向区外转移，成建制或分散安置。通过项目实施，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，是搬迁群众实现“住房有保障、增收有渠道、产业有发展”的建设目标。

第三节　　东部干旱山区综合治理工程

以发展参业、提高自我发展能力为主。围绕河湟特色农牧业百里长廊发展规划，按照彰显优势、突出特色、园区引领、适度集中、县域有别、培植规模、提质增效的原则，突出抓好在全省有影响力的优势产业基地建设，重点发展壮大“十个产业链”，着力打造“四个优势产业带”：即在湟水流域建设设施果蔬、杂交油菜制种、生猪和奶牛禽蛋产业带；黄河流域建设特色果品、牛羊育费和冷水养殖产业带；千山地区建设百万亩马铃薯、玉米全膜覆盖农畜联动旱作产业带；高位浅山和脑山建立优质油菜和脱毒马铃薯制种产业带。力争将互助、平安县打造成全国区域性杂交油菜之中基地；将互助、民和、乐都县建设成为西北重要的脱毒马铃薯繁种基地；将互助、乐都、平安县建设成为全省最大的仔猪繁育和生猪规模化养殖基地；将乐都县打造成全省最大的高原无公害蔬菜生产基地和区域集散中心；将民和县打造成全省最具影响力的农牧联动、草畜结合循环农业发展示范基地；将循化、化隆、民和县建设成为全省最大的农区绿色牛羊肉、高远特色果品生产基地。到2015年，高原特色农业发展显现成效，农业生产规模化、运行组织化、经营产业化、作业机械化、质量标准化、服务社会化水平全面提升，农业科技创新能力明显增强，农业综合生产能力和市场竞争力显著提高。完善贫困地区基础设施和公益事业，改善贫困地区生产生活条件。

第四节　　产业化扶贫工程

产业化扶贫作为我区贫困农户增收的长远之策。立足优势资源，依托龙头企业，以效益为中心，市场为导向，按照一村一品，一乡一业，龙头带基地、基地连农户的产业化发展思路，大力扶持发展龙头企业、区域性主导产业、支柱产业、特色产业和拳头产品，带动更多的贫困群众增收脱贫。“十二五”期间扶持壮大现有的29个扶贫产业化龙头企业，继续申报60家具有发展潜力和带动效益的龙头企业，实施农畜产品生产加工项目15个，建设具有一定规模的不同产业发展生产基地20个。积极推广和创新扶贫模式鼓励通过合同定购、股份合作等方式，强化扶贫龙头企业与贫困户之间稳定和利益联结机制实现企业增效、贫困户增收的双赢目标。

第五节　　贫困地区劳动力培训工程

贫困地区劳动力培训工程是彻底根治贫困结症最快捷、最有效的途径。“十二五”期间，要按照培训贫困农民、转移农民、富裕农民、减少农民的思路，加大“雨露计划”、农牧民实用技术和致富带头人培训的实施力度，在贫困地区贫困农户中选择劳动力转移对象，重点培训初、高中回乡青年、复转军人及有一定文化基础的中青年劳动力，以市场需求为导向，开展计算机应用、数控、模具、电子商务等学历教育和民族工艺品制作、拉面、汽车驾驶、挖掘机操作等专业技能培训。“十二五”期间培训转移贫困劳动力1.5万人，实用技术培训贫困农民15万人，培训扶贫系统干部585人。

贫困地区劳动力培训工程，要紧密结合整村推进、产业化项目，坚持“实用、实效”的原则，有针对性的开展特色种养业技术，提高农民实际操作能力。开展致富带头人培训工作，充分发挥能人的示范作用，拓宽农民增收渠道。有组织的开展全区扶贫干部培训工作，提高实施和管理扶贫开发项目的能力，确保建设项目持续发挥效益。

第六节　　贫困村互助资金试点工程

互助资金试点工程作为缓解贫困农户生产发展资金缺乏的特殊扶贫方式。海东地区将对所有实施整村推进项目的贫困村全部安排互助资金，把互助资金与信贷扶贫贴息贷款结合起来，形成互利互补，切实解决贫困群众脱贫致富发展资金短缺问题，增强贫困村发展后劲，巩固扶贫开发成果。“十二五”期间，实施640个贫困村，每村安排互助资金15万元。““十三五””期间再安排剩余589贫困村。

互助资金试点工程其重点在扶贫，关键在互助，方向在合作。项目实施是要严格限制在贫困村，项目村要创新扶贫模式，探索建立扶贫资金与农牧民自主经营相结合的有效方式，引导发展特色优势产业，提高贫困自我管理，自我组织和自我发展能力。

第七节　　科技扶贫工程

科技扶贫工程作为促进先进农牧业技术在贫困地区推广和开辟农户增收新渠道的特殊扶贫方式。“十二五”期间，海东地区要在加强新品种、新技术的推广和新型产业培育，鼓励企业和科技人员深入农村开展科技扶贫项目，将科技成果快速转化为生产成果。“十二五”期间，全区争取科技扶贫项目30个。通过项目的实施，加快科技扶贫示范村和示范户建设，促进贫困地区特色优势产业的发展。

第八节　　帮扶脱贫工程

帮扶脱贫是动员和组织社会各方力量参与扶贫开发的重要内容。“十二五”期间，要继续坚持和完善党政机关、企事业单位定点扶贫制度，继续开展机关企事业单位定点帮扶工作、党员领导干部“户帮户、一扶一”活动和“村企共建”活动。加强对口支援工作，调动各方面积极性，继续加强国家级部门和省级对口帮扶单位的衔接力度，积极探索新的协作方式，拓展协作领域，扩大协作规模，提高协作水平。

第六章  效益分析和风险防范

第一节 　 效益分析

一、 经济效益

“十二五”扶贫开发规划涉及扶贫移民、整村推进、特殊类型综合治理三大类，其中又划分为整村推进、扶贫移民、特色优势产业建设、产业化扶贫建设项目、劳动力转移培训工程、生态建设工程、社会帮扶等诸多建设内容。通过规划的实施，能从根本上打破制约我区社会经济全面稳步发展的制约瓶颈，加快经济发展，推进小城镇建设，形成具有地方特色的优势主导产业，拓宽农牧民就业增收渠道。通过规划的实施，可使全区53.87万人个贫困人口实现稳定脱贫，人均纯收入将达到2000元以上，其经济效益十分显著。

二、社会效益

通过采取综合扶贫措施，全区贫困地区农业生产条件和基础设施条件可得到明显改善，农牧业生产结构得到优化调整，特色畜牧业经济得到较快发展，贫困群众收入增加，生产生活水平进一步提高，全区经济社会各项事业发展，逐步达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设社会主义新农村目标，并实现贫困地区经济、社会、生态的可持续发展和贫困农民稳定脱贫

三、生态效益

通过农牧业结构调整及道路修建、引水入户、土地整理、小流域治理、生态建设等工程项目的实施，既可改善土地资源的合理配置，又加快了生态环境的良性循环，为实现可持续发展奠定良好基础。

总之，通过采取综合扶贫开发措施，可使制约经济社会发展的生存环境恶劣、基础设施薄弱、公共服务滞后、社会形态特殊等问题得到有效缓解，贫困地区的生产生活条件和生存发展环境得到极大改善，进而为建设和谐、文明新海东打下坚实基础。

第二节　 风险分析和防范措施

一、风险分析

1、自然风险。在生产力水平相同的条件下，自然条件较好的地区生产就会发展快些，反之，自然条件差的地区，生产就会发展慢些。我区自然条件差的主要表现为：土壤质量差，水土流失严重；无霜期短，一些优良品种优势难以充分发挥，生态环境脆弱，自然气候恶劣、灾害性气候尤其是旱灾、霜冻、洪灾、冰雹频繁发生。同时从自然资源讲能够实际用于经济开发的资源稀少。另一方面自然资源尤其是与农牧业生产息息相关的耕地、草场、植被等基本生产条件，多年来受自然气候和人为因素的影响，流失非常严重，可以讲这两个方面是制约我区扶贫开发较快发展的重要制约因素。

2、资金风险。在扶贫开发实践中，资金投入不足也是一个重要的制约因素。在实施扶贫开发项目中，国家投入了大量的资金，但与实际需求还远远不足。有些政策性资金投入上，如扶贫信贷资金方面，商业银行性质的金融部门有其严格的防范风险的运作方式。直接用于扶贫项目的贷款数量很小，“扶富不扶穷”的现象依然存在。加之国家投入的资金下达，到位较晚，季节性项目无启动资金无法实施，地方财政极度困难无力配套，贫困人口自筹更是杯水车薪。使得项目只能按可用资金调整计划，有多少钱，办多少事，在项目实施中起点就比较低，难以实现项目计划扶持的预期效果。

3、政策风险。主要是政策的宣传解释，政策执行的针对性、创新性、延续性等方面可能存在差距和欠缺，加之贫困群众的自主意识差，接受程度不同，就会出现不配合不理解的现象，导致政策执行和落实难。

4、市场风险。市场经济体制下，贫困人口抵抗冲击的能力很差。前些年粮价过低“谷贱伤农”，生猪生产大起大落，种养业造成重创以及金融危机影响。特别是部分沿海出口企业停产半停产，打工者提前返乡，农产品价格下降，直接波及到贫困群众的增收脱贫。市场波动引发的返贫现象带有群体性。我们还缺乏有效的监控和信息反馈手段，亟待加强。同时，市场化程度很低，在日益激烈的市场竞争中，贫困弱势群体竞争力弱，市场意识、竞争意识差的现象十分突出，就目前状况看，我区市场化程度正在迅速发展，但绝大数贫困乡村的贫困人口由于受观念、市场意识、市场信息等影响，市场参与程度低，满足于传统的经济模式，发展受到很大限制。

5、技术风险。农牧民素质低下，造成农牧业生产智力投入不足，科技服务远不能满足生产发展的需求。虽然农牧民科技培训和技术推广力度逐年在加大，但是由于资金严重不足，技术人才缺乏，尤其是基层农牧业科技人才急缺，使得扶贫培训和科技推广体系不健全，实用技术和新技术推广普及面窄，覆盖率低，培训师资力量薄弱，受资金和人才的限制，大范围、大规模的培训和实地指导存在一定的难度。加上贫困农牧民文化程度低、观念、思想与市场经济发展不能紧密结合，安贫守旧意识还比较浓厚，求知欲望不高，培训滞后于经济发展。

6、管理风险。扶贫开发建设中普遍存在的一个问题是，重建轻管，对项目建成后如何管理，如何更持久地发挥效益，没有形成一套有效的制度，普遍存在着管理机构不健全，管理责任不到位，管理经费不落实的“三不”现象，使得扶贫项目不能永续利用，长期发挥效益。

二、防范措施

1、自然风险防范措施。抢抓国家实施西部大开发和三江源自然生态综合治理战略机遇，实施生态立区、生态立县战略，巩固退耕还林还草工程成效，加大三北防护林体系建设力度，加强农业基础设施建设，发展防灾避灾产业，夯实农业发展基础，增强农业发展后劲，从根本上改变生产基本条件上大作文章，加强抵御自然灾害的能力，彻底改变丰年脱贫，平年温饱，灾年返贫的现象。

2、政策风险防范措施。加强宣传，使贫困群众及时准确地了解和掌握党的各项惠农助农政策的内容、目标、要求，提高他们民主参政的积极性和创造性，加强扶贫开发政策与农村低保、农业补贴、教育两免一补、机电下乡、医疗保障、两项制度衔接等农民直接受益政策的协调和延续，建立政策执行的监督机制,以使扶贫政策能惠及更多的贫困人口。

3、市场风险防范措施。加强社会化服务体系建设，充实加强县，乡农技服务组织网络。完善县、乡、村农业专业协会，为产业提供产前、产中、产后服务。深化农村金融改革,为农村产业发展提供资金支持。注重现代流通和服务网络建设，城乡专业市场、综合市场、农村流通网络建设和商务信息服务工程，为贫困地区产业发展，农民增收搭建平台。

4、技术风险防范措施。采取送科技下乡、职业技能培训等多种形式，为农民提供技术辅导、文化补习，以提高贫困人口素质，使其掌握一到两门农牧技术，例如大棚蔬菜种植技术、牛羊的短期育肥技术以及劳动技能等，作为脱贫致富手段。

5、管理风险防范措施。一是创新扶贫工作机制。在扶贫资金投入方式上，坚持“自我投入为主、信贷投入为辅、国家以奖代补”的原则。始终把以人为本的理念贯穿到全过程，把实现群众稳定致富作为扶贫开发工作的目标和落脚点，按照“渠道不乱、用途不变、科学规划、优势互补、分工负责、各记其功”的大扶贫理念，整合部门优势资源集中力量投向贫困地区，做大做强优势产业，夯实可持续发展的基础，扶持贫困农牧民实现稳定脱贫和致富，提升项目的整体效益。二是强化扶贫项目资金管理。进一步理顺强化职能，明确领导成员分工和岗位职责，实行扶贫开发工作目标责任制。抓住关键环节，加大扶贫项目监管。三是加强项目民主管理。在扶贫项目规划、实施与管理方式上，充分尊重群众意愿，采取“参与式”扶贫，让农牧民充分享有知情权、参与权和监督权。对需要群众出资出力的建设项目，认真落实村级事务“一事一议”民主管理制度。坚持对扶贫项目受益人口、建设内容和资金支出使用等基本情况进行公告和公示。

第七章　　政策支持

第一节　　财政政策

为打好新一轮脱贫攻坚战，各级扶贫部门要积极争取加大扶贫资金的投入，完善有利于贫困地区发展的财政政策，对贫困人口全面实施扶贫政策。要充分发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫资金的综合效益。县一级要逐步增加扶贫资金投入，整合各类资金，建立稳定的扶贫资金增长机制，以确保规划目标任务的完成。

第二节　 金融政策

一是运用国家以工代赈资金、财政扶贫资金，支持贫困乡村的人畜饮水、道路、通讯网、电力等基础设施建设，改善贫困群体的发展环境，为贫困农户脱贫致富创造外部环境；二是运用扶贫贴息贷款，支持贫困农户优化资源配置、调整生产和产品结构，发展种植业、养殖业和农副产品加工业项目以及承包治理“四荒”地等，使之发展生产；三是运用行业发展和社会帮扶资金，重点解决贫困地区村级小学改建、村卫生室、文化活动室建设以及广泛电视“村村通”工程及配套设施建设；四是运用县财政扶贫配套资金，作为一些基础设施建设项目的配套资金以及种养业项目贷款的贴息，保证扶贫项目的顺利实施。

第三节　 土地政策

加强与城市规划、村镇规划、交通规划等相关规划的衔接，统筹安排城乡用地，优化城乡土地结构和布局，在节约、集约用地的前提下，合理安排农村建设用地，支持农村道路、水利、电网、通信等基础设施建设，引导农村居民适当集中，加大扶贫项目与土地整理整合的力度，促进社会主义新农村建设。

第四节　产业政策

要积极推进农业产业化经营、对具有资源优势和市场需求的农产品的生产要按照产业化发展方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业，在我区以洋芋、油菜、蚕豆、青稞规模种植和养牛、养羊、养猪、牛羊育肥九个项目作为产业经营的主要扶持项目，积极发展和推行公司＋农户和订单农业，在贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的格局，同时注重加强农产品批发市场建设，搞活流通。

第五节　对口支援

制定并出台与对口帮扶、定点帮扶等单位之间的联系制度，由各县政府扶贫开发领导小组组长主抓联系协调，以此达到进一步深化支援帮扶工作的目的。认真贯彻落实中央各项扶持政策，主动加强与辽宁省、国家部委及中央企业的联系和沟通，按照“加强合作、互惠互利、重点帮扶、共同发展”的原则，以合作交流为途径，以项目为支持，规划建设管理好援助项目。搭建对口帮扶的合作平台，丰富帮扶内容和形式，推动对口帮扶工作向更宽领域、更深层次发展。

第八章　规划实施

第一节 组织领导

一、着力加强扶贫开发领导。加强海东地区扶贫规划的实施，关键在领导。为了保证规划顺利进行，成立海东地区扶贫开发规划实施领导小组。由行署副专员任领导小组组长，成员由农牧、水利、电力、财政、扶贫、监察、审计、旅游、林业、环保等单位领导组成。领导小组下设办公室负责日常工作的开展，办公室设在地区扶贫开发局。各县也相应成立扶贫开发规划实施领导小组，由主管县长负责具体工作。对规划项目的计划、资金、财务、工程及科研推广、环境保护信息监测等实行统一管理。确保扶贫开发规划建设从组织、规划、计划、实施、监督、检查，直到验收的各个主要环节都做到规范化管理。各级政府要统一思想、提高认识，认真落实“省负总责、地区统揽、县抓落实、项目到村、效益到户”的扶贫开发工作机制，在各级扶贫开发领导小组统一领导下，以加强和完善贫困村基础设施、培育发展特色产业、带动贫困群众增收脱贫为目的，以整村推进为平台政合力量攻坚。切实做好指导和服务工作，为整村推进项目持续发展提供政策法法规、资金技术、人才培训、市场信息等方面的优质服务，确保我“十二五”区扶贫开发规划落到实处。

二、着力构建“大扶贫”的格局。按照“政府主导、群众主体、部门联动、社会参与、统筹规划、政合资源、综合扶贫、全面发展、整体推进”的大扶贫开发格局要求，努力实现六个转变：即在扶贫开发对象上由过去的国家和省定扶贫开发工作重点县向全省低收入人口全部实施扶贫开发政策转变；在扶贫开发目标上由以解决温饱为主向增加收入、脱贫致富转变；在扶贫开发力量上由单纯依靠扶贫开发部门向各部门和全社会齐抓共管转变；在扶贫开发投入上由扶贫开发专项资金向整合各类资金集中扶持贫困地区基础设施和产业发展转变；在扶贫开发方法途径上由单村独户、分散单一实施扶贫开发项目向统筹规划、连片开发、集中规模、综合治理、区域推进转变；在扶贫开发制度上由开发式的扶贫向开发式扶贫与低保式扶贫并举转变，着力构建“大扶贫”的格局，努力实现贫困地区经济社会协调发展，提高扶贫开发综合效益。

三、着力实施连片开发工程。加大资金和各类资源整合力度，积极探索和拓宽整村推进连片开发模式，把扶贫开发整村推进与各地制定和实施的中长期国民经济和和社会发展规划相结合，立足本地资源优势，调整和优化产业结构，积极探索以产业发展为核心，连片开发、综合发展的路子。同时，要把整村推进与特色农牧业、生态畜牧业发展、现代农牧业园区建设统一起来，与贫困地区小城镇建设及农村危房改造、农牧民定居工程、奖励性住房改造等民生工程结合起来，改善农牧民生产生活条件，转变农牧业发展方式。

四、着力完善扶贫开发模式和机制。突出抓好发展优势产业、提高群众技能水平、强化基础设施建设三个重点。坚持以整村推进为平台整合多方资金，积极探索村企共建、公司带动、股份合作、承包经营、联户经营等多种模式。县一级政府在实施整村推进项目时要统筹协调，捆绑项目资金，配套完善水电路等基础设施建设。突出扶持发展抗灾、优质、高效、生态的设施农牧业和优势特色产业，促进贫困地区农牧业经济持续快速发展。

五、着力形成扶贫开发工作合力。各有关部门要立足行业特点，发挥部门优势，相互配合，形成合力，夯实整村推进这个强基富民工程。发展和改革部门要把贫困村基础设施建设纳入年度计划，优先给予安排，在编制规划、项目安排、资金投入等方面继续对贫困地区予以倾斜支持。财政部门要逐年增加省级财政扶贫资金投入，不断加大对贫困村的资金扶持力度，同时积极整合涉农资金，更好的发挥资金的聚合效应。农业部门要结合贫困地区的实际，大力发展特色农牧业产业化，积极组织农牧户发展专业合作经济组织，扶持一批带动能力强的龙头企业，鼓励贫困地区“一村一品”发展。积极开展农牧民科技培训，提高贫困地区农牧民的生产技能和创业技能，提高贫困地区人口的自我发展能力。民政部门要进一步加大贫困地区灾后重建工作，积极与扶贫部门共同做好最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作。交通、水利建设、教育、卫生、文化等部门要积极支持贫困地区的水、电、路、气、房等基础设施建设，加强贫困地区教育、卫生、文化等社会事业发展，促进贫困地区经济社会协调发展。

第二节　分类实施

规划内所涉及的整村推进、易地扶贫、干旱山区综合治理、产业化扶贫、劳动力转移培训等各项目实行统一规划、统一实施、分类管理，在按规划有计划有步骤地组织实施好项目的同时，做好各扶贫开发项目之间的统筹协调。做到实施一个项目，脱贫一部分群众，最终达到实现规划总体目标。

第三节　项目管理

　　强化扶贫项目的科学申报和管理，逐步探索和推行全程管理机制，本着“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各记其功”的原则，加大资金整合力度，统筹安排，形成合力。严格项目的筛选、申报和实施。严格项目资金管理，实行好公示制、公告制和报账制。要按照“八有”规范化要求，对实施项目及时地进行跟踪监督管理。抓好扶贫资金定期审计、监察工作。要加大小额扶贫到户贷款实施的力度，在小额扶贫到户贷款收贷工作以县和乡镇为单位考核的同时，抓好以村为单位考核的试点工作，让工作先进的村优先得到贷款扶持。要进一步提高对做好工作、用好信贷扶贫资金加快发展的认识，切实加强领导，确保贷得出、收得回、有效益。要严格执行项目管理责任制，严格执行项目申报、审批及建设管理程序，切实改变重项目审批、轻跟踪监督管理的现象，形成评估论证、申报审批、组织实施、跟踪管理、检查验收、运行管护的全程管理机制。要建立责任追究制，尤其是项目法人要对项目实施的全流程承担法律责任。要全面推行扶贫资金项目公示制，自觉接受群众、社会和舆论监督。要加强对扶贫资金项目的审计、检查和验收，对检查发现的问题要责令及时整改，对违纪违法问题要移交有关部门严肃处理。

第四节　资金管理

严格资金管理、加快项目实施。按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的要求，要相应制订和完善本级及各县实施细则，不断加强扶贫资金管理。要通过三个途径强化各类扶贫资金的捆绑使用，即从思想认识上捆，依据规划捆，通过项目捆，以确保各类扶贫资金真正用于被扶对象，切忌打着捆绑使用的旗号，用于形象工程和所谓的“政绩工程”。一是统筹安排，合理使用。县扶贫开发领导小组对筹集的资金，根据项目分类、经济效益产生的投入产业比，来合理匹配各类资金，实行资金预算管理，作出弹性预算。对经县扶贫办批准调整的项目、资金也做相应的调整；二是专户管理，封闭运行，以确保各类资金的安全性；三是实行规划项目预拨款报帐制。对列入年度实施计划的项目资金使用情况实行分期报帐制，严格控制限额，防止资金流失。

第五节　监督检查

加强扶贫监测管理工作，建立健全统计监测网络，制订扶贫统计与贫困监测管理制度，合理设计扶贫统计指标，认真做好相关信息的采集、整理、反馈和发布工作。科学制定切实可行的监测方案，采取多种方式方法，全面、系统、准确、动态地反映扶贫开发的进展情况。统计监测的重点内容包括低收入贫困人口的收入水平和生活质量的变化，贫困区域(县、乡、村)的经济发展状况，扶贫项目的实施情况，扶贫资金的使用效果情况，受益群体发展变化情况等。贫困统计监测工作由各级统计部门负责，各级扶贫部门协作。

第六节 后续管理

为了充分发挥扶贫开发效益，巩固扶贫成果，项目后续管理工作坚持“政府协调、部门履责，群众参与、村级负责，建管并重、确保效益”的原则进行。整村推进项目验收合格后，各乡镇、村切实承担起项目管理责任。入股项目以企业管理为主，乡镇、村监督，到户生产性项目由村委会管理，乡镇监督，业务主管部门负责指导服务；基础设施及公益性项目向乡镇、村委会移交，并签订项目后续管理责任书，各业务主管部门为项目提供跟踪服务。

一、生产性项目后续管理

1、企业参与经营项目：通过签订合同和协议，明确公司和农户的责权利，按市场化运作机制进行生产，逐步建立滚动发展机制，扩大生产规模，持续增加农户年收益和企业效益。

2、到户生产性项目：实施完毕后，种畜和畜棚使用权和收益权归农户所有，由项目户自行经营，村委会负责管理，乡镇政府监督，有关业务部门提供全程跟踪服务。项目户遭受严重自然灾害、市场需求能力发生重大变化等不可抗拒的非人为因素，导致丧失生产能力，需要处理或变更项目物资、种畜时，须向村委会提出申请，经村委会核实同意并签字盖章，乡镇政府认可并签字盖章，报县扶贫办审核同意后，方可处理或变更。对疏于管理等人为因素造成项目损失的，按项目后续管理责任书有关要求由项目乡镇、村委会负责处理，扶贫办督促检查。对拒不接受监督管理，擅自变卖和变相处理项目物资、种畜的，由乡镇政府会同村委会收回项目变卖所得，并及时足额上交县扶贫办用于扶贫工作。

二、基础性和公益性项目。项目实施完毕后，人畜饮水和小型水利工程、道路、卫生室、村级活动室和绿化树木等由企业和村委会分别管理，县有关部门监管。

第七节　监测评价

监测与评价是规划实施过程中管理部门决策的主要依据，我区监测的工作严格按国务院扶贫办制定的《中国扶贫开发统计监测方案》为准进行监测。根据本规划的目标体系建立信息反馈系统，定期检查规划的执行情况。通过对规划过程连续、系统地记录和综合分析，及时提供有关投入、产出、质量、进度方面的信息，及时发现可能出现的偏差、问题、困难和风险，并采取相应措施，保证规划按照即定目标顺利实施，确保规划目标的如期实现。

　　　　　　　　　(东发改〔2011〕560号文批准下发)