“十一五”时期（2006——2010年）是我区全面建设小康社会承前启后的关键时期，也是我区财政改革与发展的重要时期。面对经济发展的新阶段，国家宏观调控实施的新政策，区域发展和构建和谐社会的新任务。全区各级财政部门将以科学的发展观为指导，认真贯彻党中央，省委、省政府、地委、行署的一系列方针政策及各项措施，不断加强财政管理，努力完成财政收支目标任务，促进全区经济社会全面、协调可持续发展。结合当前我区财政改革与发展的实际情况，编制《海东地区“十一五”财政发展规划》。

      一、“十五”期间财政工作回顾

      “十五”期间，在地委、行署的正确领导和省财政厅的大力支持下，海东财政工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢牢把握发展这个第一要务，紧紧抓住国家实施扩大内需和积极财政政策以及西部大开发这一千载难逢的历史机遇，狠抓增收节支，推进财政改革，强化财政管理，有力地支持了全区经济社会全面协调可持续发展。“十五”时期，全区生产总值年均增长12．68％，增速高于目标1．68个百分点；城镇居民人均可支配收入7066元，年均增长12.4％；社会消费品零售额达到16．61亿元，年均增长10％；科教文卫等社会事业健康发展。在全区经济社会全面发展的基础上，财政收入稳步增长，支出结构得到优化，财政管理体制进一步完善，财政监督不断强化，财政“十五”计划确定的各项目标任务圆满完成。

      （一）取得的主要成效 

      1、财政收入稳定增长。在中央积极财政政策的拉动下，一些国家重点项目的开工以及基础设施建设投资力度的加大，同时随着全区经济的发展和经济运行质量的不断提高，地方财政收入实现了两位数增长。“九五”末全区组织地方一般预算收入14398万元，2001年完成16389万元，较上年增收1991万元，增长13．8％；2002年完成18469万元，较上年（剔除所得税分享1274万元）增收3354万元，增长22.2％，2003年完成20401万元，较上年增收1932万元，增长10．5％。2004年完成21486万元，较上年（剔除增值税分成950万元）增收2036万元，增长10．5％。2005年完成22613万元，较上年（剔除农牧业税免征2417万元）增收2036万元，增长18．6％。“十五”期间，剔除体制和政策性调整因素5年平均增长达到15.1％，增速高于计划目标3．6个百分点。

      2、财政支出高幅攀升。五年来，各级财政部门按照建立公共财政框架的要求，加大了支出结构调整力度，在中央积极财政政策和西部大开发政策的支持下，在支出规模迅速扩大的同时，支出结构日趋合理。同时认真贯彻积极的财政政策，充分发挥国债资金作用，加强基础设施建设，拉动了我区经济增长；推进了国有经济结构调整和国有企业改组，使地方国有企业的活力和竞争力有所增强；充分运用财政贴息政策，加快了我区经济结构调整步伐，培植了新的财源；大幅度增加农业支出，改善农业生产条件，增强了农业发展后劲；大力支持教育、卫生、科技等重点社会事业的快速发展；积极支持社会保障体系的建设和完善，实现了“两个确保”和“三条保障线”资金的足额到位，维护了社会稳定。“九五”末全区地方一般预算支出为73358万元，2001年完成94723万元，较上年增加21365万元，增长29．1％；2002年完成102299万元，较上年增加7576万元，增长8．0％。2003年完成118581万元，较上年增加16282万元，增长15．9％，2004年完成137556万元，较上年增加18975万元，增长15．6％，2005年完成169564万元，较上年增加32008万元，增长23．3％。“十五”末支出规模较“九五”末增长 131．1％，年均增长26．2％。

      3、财力规模不断扩大。由于国家财政不断加大一般性转移支付和机关事业单位职工工资的补助力度，全区自有财力规模迅速扩大。“九五”末全区自有总财力仅为43549万元，到2001年自有总财力为65665万元，较上年增加22116万元，增长50．8％；2002年自有总财力为74321万元，较上年增加 8656万元，增长13．2％；2003年自有总财力为81082万元，较上年增加6761万元，增长9.1％，2004年自有总财力为98324万元，较上年增加17242万元，增长21.3％，2005年达到123464万元，较上年增加25140万元，增长25．5％。“十五”末自有财力总量较“九五”末增长183．5％，年均增长36．7％。财政供养人员人均财力水平由“九五”末的9196元提高到“十五”末的22950元，保证了职工工资发放和党政机关的基本运转，维护了社会稳定。

      4、消化赤字和欠账成效显著。“九五”末，全区累计财政赤字和职工个人福利方面的欠账为28918万元，其中：财政赤字21908万元，职工个人福利方面欠账7010万元。特别是随着中央和省上一系列福利政策的出台，到2004年底全区累计拖欠行政事业单位职工个人的离退休及抚恤费、十三个月奖励工资、烤火费、住房公积金、医疗费欠账达到18228万元。通过2004年、2005年省财政转移支付力度的进一步加大，地县财政改革步伐的加快，预算约束机制的不断建立，解决了县乡财政运转方面及职工的一些历年欠账问题，财政困难局面逐步得以有效缓解，基本摆脱了“吃饭财政”的困境，连续3年实现了财政收支平衡。到“十五”末，全区财政赤字削减为6780万元，解决职工个人方面的福利性财政欠账9944万元。仅2005年全区消化历年财政赤字和对个人的欠账就达到13443万元。化隆县全部落实兑现了历年对职工个人的各项欠账；乐都、互助、循化三县除职工医疗保险费外，其余欠账全部得到消化；民和、平安二县还有一部分职工医疗保险费、住房公积金欠账，其他方面的欠账也全部得到消化。

      （二）主要工作和措施

      1、理财观念实现重大转变。我区各级财政部门按照建立社会主义市场经济体制的要求，努力转变理财观念，逐步确立新的理财思路。一是跳出了就财政论财政、就收支论收支、就平衡论平衡的小圈子，坚定了从经济到财政，把发展放在财政工作首位的基本理念。二是从注重预算内的“小财政”观，转变为综合预算的“大财政”观，理财渠道开始向充分发挥财政资金引导作用、吸引社会资金共同发展经济和各项事业转变。三是理财模式从过去的重分配轻管理、重审批轻监督，向强化管理和严格监督转变，从传统的行政理财向依法理财转变。

      2、财政收入稳定增长机制初步形成。不断加强地方税制体系建设，强化以法治税，加强税源控制，优化税源结构；通过深化税收征管体制改革，积极探索基础管理扎实、征管手段先进、征管查相分离、寓执法于服务之中的税收征管新模式；积极稳妥地推进税费改革，深化“收支两条线”管理改革，推行收入直达财政专户制度，清理并遏制了单位多头开户现象，基本形成了规范非税收入收缴管理的框架和制度体系。

      3、财政支出管理制度改革取得重大进展。一是改革预算管理制度，编制部门预算。2003年，地区本级财政在往年综合财政预算的基础上，全面对地直所有行政事业单位进行了部门预算改革。部门预算细化了预算编制，体现了公正、公开、透明的原则，增强了科学性和规范性。2005年，在全区范围内全面推行了部门预算，规范了预算管理，提高了预算的透明度。二是加大财政直接支付力度，进行国库集中收付制度改革试点。截止2002年底，全区行政事业单位全额供养的在职人员实行了财政统发工资，实现了国库直接支付；执收执罚单位行政事业性收费和罚没收入，基本实现了直达国库或财政专户；2005年地区本级全面启动国库集中收付制度改革。三是逐步扩大政府采购规模和范围，提高财政资金使用效益。制定出政府采购计划，编制了政府采购预算，健全了管理制度，规范了运作程序，初步建立了年初有预算、年中有计划、采购资金辐射预算内外的管理机制。

      4、地与县财政分配关系进一步规范。根据青海省人民政府“关于省对下财政管理体制的通知”，完善了地区对县财政管理体制调整和地区对县财政转移支付办法。积极实施所得税、增值税收入分享改革，科学、合理划分各级政府的事权与财权，增强各级财政宏观调控能力。

      5、农村税费改革取得成果。按照省上的统一布置，2001年在乐都试点的基础上，2003年我区农村税费改革全面推开，2004年在全面取消农业特产税和农牧业税降低一个百分点的基础上，通过改革2005年全部取消农牧业税，进一步减轻了农牧民负担，全区免征农牧业税收和附加为3234万元，农牧民人均减负23．95元，减负率100％。促进了农民增收、农村稳定和农业发展。

      6、强化监督管理，专项资金到位率提高。一是建立专项资金管理目标责任制，把财政专项资金管理和资金到位情况列入了对各县政府和有关业务主管部门的目标责任考核范围，明确责任。二是制定了《海东地区财政专项资金专户管理试行办法》、《海东地区财政支农支出预算执行进度考核评比办法》、《海东地区财政债务本息清收上交工作考核评比办法》、《海东地区财政部门重点工作目标考评办法》和《海东地区财政内部监督检查办法》等考核制度。三是初步建立了确保专项资金封闭运行、及时到位的管理机制。四是建立了对县级财政收支预算审查制度。五是进一步推行了专项资金县级报帐制、专项资金的公示制和承诺制。六是加大了专项检查工作力度，提高了专项资金使用的规范性、安全性和有效性。各类专项资金到位率从2000年的46％上升到2004年的98％，“吃专项”的现象已不复存在。

      （三）财政改革和发展中存在的问题

      尽管我区财政改革和发展取得了很大成绩，但仍然存在一些需要进一步研究解决的问题：一是对上级财政的依赖性强，“吃饭财政”的状况仍未得到改观。二是财源结构不尽合理，新的经济增长点不明显，工业发展对地方财政收入持续增长支撑乏力；三是财政收入质量不高，非税收入所占比重较大，个别主体税种收入增长较慢；四是地方公共财政体制还不完善，部门预算编制有待于进一步细化、国库集中收付制度改革进展缓慢、政府采购规模还小，各级政府事权、财权划分还有待于进一步明晰化；五是支出结构仍有不合理之处，支出结构调有待于进一步优化；六是县级财政发展不平衡，财政收入增长相对缓慢；七是财政债务负担沉重，隐性债务增多,财政风险加大。

      二、“十一五”期间财政改革与发展面临的形势

      作为科学发展观指导下的第一个五年规划，我区的财政改革与发展面临着比以往更多的机遇和挑战。从有利的因素分析，中央提出以科学发展观统领经济社会发展全局，党的十六届五中全会确定进一步坚定不移地实施西部大开发战略，从财政政策、资金投入、产业布局等方面将进一步加大对西部民族地区支持，重点加强西部地区基础设施建设、生态环境保护、农业发展和产业结构调整、科技和教育发展，进一步完善社会保障和公共体系建设，更加重视农村、农业和农民问题，国家通过调整国民收入分配格局更多地支持农业及农村经济的发展，为我区农业经济带来了更多的发展机遇。同时，全区工业经济将继续保持强劲增长势头，其成果将逐渐体现到财政增收上来。平安20万吨高精铝板带、乐都焦化园、平安元石山镍铁矿等重点建设项目落户海东，将给财政收入的增长带来活力；公伯峡电站、苏只电站的建成发电、化隆先奇铝业等重点企业的投产，乐都玻璃厂、青海青稞酒集团、区内硅铁及碳化硅行业的改制整合等工业化进程的推进，增值税在财政收入中的比重逐步得到提高；积石峡、黄丰电站的开工建设、兰青铁路复线和区内项目建设势头强劲，再加上私营、个体企业发展较快，增强了财政收入的可靠程度。这些都为我区的经济和社会各项事业的发展带来了新的机遇和挑战。

      同时，我们还应清醒的认识到，我区的经济发展仍相对滞后，自我发展能力不足，“区不强、民不富”仍然是我们的基本区情。经济总量小，工业企业规模小，产业和产品结构单一，骨干性财源缺乏，工业对财政经济的贡献小；财力有限，财政自给能力和调控、保障能力十分脆弱；加之，今后一个时期实施增值税转型改革，统一内外资企业所得税、提高个人所得税起征点等政策的落实和规费收入进一步步入稳定趋势，税（费）基将会在一定程度上缩小等，还将带来一定的减收因素。另外，随着社会主义新农村建设、构建和谐社会和各项社会事业的发展，对经济结构和产业结构调整任务加大，“三农”、社会保障、再就业、基础教育、公共卫生、生态环保、基层政权建设等等方面的需求将会更加迫切，因此，财力供求矛盾越来越显得十分突出，财政收支矛盾在一个相当长的时期内仍将继续存在。

      总之，“十一五”时期全区财政经济发展既面临有利因素，又面临不利因素，但我们清醒看到，优势多于困难。随着全区经济的快速发展、社会主义新农村建设、中央和省财政转移支付规模的进一步扩大，对我区财政工作的发展奠定了良好的基础。只要我们理清思路，坚定不移地贯彻党的十六大精神，在各级党委和政府的正确领导下，立足科学发展观，抓住机遇，深化改革，充分发挥财政各项职能作用，就一定能够实现全区经济和社会事业发展，为构建和谐海东、建设小康社会作出新的贡献。

      三、“十一五”期间财政改革与发展指导思想、基本原则、奋斗目标和主要任务

      （一）指导思想

      坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，积极推进“和谐海东”建设，围绕全面建设小康社会、加速推进工业化和“富民强区”进程，始终把发展作为第一要务，以支持经济建设为中心，运用积极财政政策和财政调控手段，大力支持社会主义新农村建设、支持产业结构调整和非公有制经济发展，坚持开源节流，实现财政与经济的良性循环；以构建公共财政框架为目标，推进财政管理制度改革，积极调整财政支出结构，进一步加大对农业、科技、教育、社会保障以及城市基础设施等重点支出的保障力度；切实加强预算管理和财政监督，确保财政资金的规范性、安全性和有效性；完善防范和化解财政风险的措施，实现财政可持续发展。

      （二）基本原则

      认真落实中央宏观调整和财政政策等政策措施，在《海东地区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的指导下，坚持科学发展观，坚持以人为本，坚持财源配置，坚持开源节流，坚持创新机制，以“做大财政蛋糕，做小财政供养系数，做优财政资源配置，做强财政公共保障能力”为出发点，努力促进全区经济社会全面协调可持续发展和社会和谐。

      （三）全区财政收支计划总体目标

      根据“十一五”时期全区经济社会确定的地区生产总值年均增长13%以上，争取比2005年翻一番，固定资产投资累计达到300亿元，社会消费品零售总额年均增长12%，城镇居民人均可支配收入年均增长8％，农民人均纯收入年均增长12％的总体目标，结合“十五”期间全区地方一般预算收入年均增长15．1％的实际，参考“十一五”时期财政改革与发展面临的形势分析，“十一五”时期及到2020年财政收支计划总体目标是：

      预计2010年地方财政一般预算收入达到4．2亿元，年均增长13％；到2020年地方财政一般预算收入达到10．9亿元，年均增长10％；

      考虑到“十一五”时期，国家将继续实施西部大开发战略，全面建设小康社会步伐加快，努力构建社会主义和谐社会，随着转移支付补助、专项资金补助力度的加大和公共财政框架的建立以及区域经济发展步伐的加快，全区财政支出仍将会保持较高的增长速度。预计2010年地方财政一般预算支出达到29．9亿元，年均增长12％；到2020年地方财政一般预算支出达到77.5亿元，年均增长10％。

      预计2010年地方基金预算收入达到0．2l亿元，年均增长13％；到2020年地方基金预算收入预计达到0．56亿元，年均增长10％。根据基金预算收支平衡和专款专用的原则，基金预算支出2010年达到0．21亿元，年均增长13％；到2020年基金预算支出预计达到0．56亿元，年均增长10％。

      （四）全区财政收支主要指标的预测

      根据《海东地区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以及“十一五”时期全区财政收支计划总体目标预测如下：

      1、地方一般预算收入

      ——增值税（12．5％）。预计到2010年完成5037万元，比“十五”末增长159．5％，年平均增长31．9％。

      ——营业税。预计到2010年完成20736万元，比“十五”末增长110．8％，年平均增长22．2％。

      ——企业所得税。预计到2010年完成365万元，比“十五”末增长106．2％，年平均增长21．2％。

      ——个人所得税。预计到2010年完成953万元，比“十五”末增长131．2％，年平均增长22．6％。

      ——资源税。预计到2010年完成912万元，比“十五”末增长136．3％，年平均增长27．2％。

      ——其他工商税。预计到2010年完成7418万元，比“十五”末增长163％，年平均增长32．6％。

      ——耕地占用税和契税。预计到2010年完成1020万元，比“十五”末下降12．1％，年平均下降2．4％。

      ——国有资产经营收益。预计到2010年完成90万元，比“十五”末下降40．4％，年平均下降8．1％。

      ——行政性收费和罚没收入。预计到2010年完成1583万元，比“十五”末下降19．2％，年平均下降3．8％。

      ——专项收入。预计到2010年完成1223万元，比“十五”末增长3．4％，年平均增长0．7％。

      ——其他收入。预计到2010年完成2300万元，比“十五”末下降10％，年平均下降2．0％。

      2、地方一般预算支出

      ——公共支出类。预计到2010年完成232813万元，比“十五”末增长80．8％，年平均增长16．2％。

      ——社会保障支出类。预计到2010年完成16654万元，比“十五”末增长75．5％，年平均增长15．1％。

      ——经济建设支出类。预计到2010年完成30778万元，比“十五”末增长55.4％，年平均增长11．1％。

      ——其他支出类。预计到2010年完成18598万元，比“十五”末增长62％，年平均增长12．4％。

      四、“十一五”期间财政发展与改革的任务和措施

      围绕地委行署确立的立足富民强区，坚持改革开放，把握五个统筹，以提高农业效益和增加农民收入为核心，以壮大特色农业为支撑，以发展优势工业为主导，调结构，打基础，上项目，抓生态，攻扶贫，确保国民经济实现两位数增长，确保经济增长速度高于全省平均水平，确保经济社会协调发展，努力提升工业化、城镇化、市场化水平，把海东建设成全省特色农业生产基地、农畜产品加工基地、农业产业化经营基地、农民工培训输出基地和建材、水电、高耗能工业基地的发展思路，地县财政部门着重做好以下工作：

      （一）树立科学发展观，加快财源建设。税收来源于经济，没有经济的持续、快速发展，就不可能有财政收入的稳定、快速增长。因此，财源建设的思想认识统一到两个根本性转变上来，转变过去经济发展看产值、看总量的粗放型的经济观点，树立“经济发展看效益，效益高低看利税，利税多少看入库”的效益财政观念，以提高财源建设效益为中心，进一步调整投资方向，加快财源建设的步伐，增强财源发展后劲，实现财源建设与经济发展同步推进。作为财政部门要始终以做大、做强经济财政“蛋糕”，把促进经济的发展作为财政工作的第一要务，坚定不移地服从服务于经济建设，培育新的税收增长点。

      一是根据宏观经济形势的变化，适时调整财政政策方向和着力点，灵活运用财政政策工具，保持财政促进经济发展的主动适应性。改变财政支持经济发展的方式、方法，变直接投入为贴息、补助等杠杆调节，以及通过政府投、融资机构的有效运作，发挥“四两拨千斤”的作用。二是落实好积极的财政政策，努力争取国债资金，建设好国债项目，保证在建项目的扫尾，落实好配套资金，带动社会投资。三是进一步加大对农业的投入力度，优化农业经济结构，积极促进农业产业化，大力发展生态、高效农业和畜牧业，加快实现传统农业向现代农业转变；大力支持农业产业化，弥补由于落实国家取消特产税和农牧业税政策带来的财政收入缺口；积极推进城镇化进程，增加农民收入，扩大农村有效需求。四是充分发挥财政资金的导向作用，建立政府融资平台、安排项目前期费、贷款贴息资金等，进一步发挥财政资金的引导作用，支持全区重点项目建设，推动我区新型工业化进程。五是积极支持非公有制经济的发展，引导非公有制经济优化产业结构，向专业化、集团化、公司化方面发展，鼓励其做大做强。六是支持发展现代服务业，促进第三产业的健康、快速发展，不断培植新的经济增长点。七是树立“节支就是增收”的意识，努力推进财政管理改革，不断做大财政“蛋糕”，壮大财政实力，为改革、发展和稳定提供财力保障。

      （二）改进财源建设方式，增强财政发展后劲。制定财源建设规划，明确财源建设目标，创新财源建设思路，改进财源建设方式，巩固农业基础财源，壮大工业主体财源，积极开辟新兴财源，努力挖掘潜在财源，大力培植后续财源，力争建立起财源基础比较稳固、结构相对合理的现实财源、后续财源与潜在财源全面发展、稳步壮大、前后接替的新型财源体系。加大财源建设力度，着力构建财源建设新机制。积极探索吸引外地资金的新机制，将银行商业化管理机制与政府财政的引导机制有机结合起来，通过完善上下级政府收入分配机制，充分调动各级政府的积极性，使各级政府都