一、 前 言
根据海东地区“十一五”规划编制工作会议精神和海东地区行政公署办公室《关于印发海东地区“十一五”规划编制工作方案的通知》要求，依据国土资源部《关于印发国土资源“十一五”规划纲要的通知》、《青海省“十一五”国土资源发展规划》、《海东地区国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，制定《海东地区“十一五”国土资源发展规划》（以下简称《规划》）。
《规划》是指导“十一五”期间全区国土资源工作的战略性、宏观性、政策性文件，是政府宏观调控国土资源开发、审核资源性项目、安排相关投资的依据，是引导企业决策和社会投资方向的参考。《规划》对加强全区国土资源规划、管理、保护与合理利用，发挥市场在政府宏观调控下对国土资源配置的基础作用，指导全区国土资源工作的有序开展，保障全区经济社会可持续发展对国土资源的要求，具有十分重要的意义。
《规划》基期年为2005年，规划期为2006-2010年。规划范围为区域内的土地资源、矿产资源、地质环境。
二、“十五”期间国土资源工作成效与面临的形势
（一）主要成效
“十五”期间，全区国土资源工作在认真贯彻落实党中央、国务院对国土资源大政方针的同时，严格执行《土地管理法》、《土地利用总体规划》和《矿业资源开发利用规划》，基本满足了全区国民经济和社会发展对国土资源的要求。
1、土地管理工作力度加大，成效显著。
“十五”期间，坚持土地集约利用的原则，合理安排土地年度计划指标，确保了水利、交通、能源、城镇基础设施等项目建设用地的需要，共审查、报批建设用地216宗，并为公伯峡水电站、直岗拉卡水电站、苏只水电站、康扬水电站、积石峡水电站、平西高速公路、马平高速公路、平阿高速公路、涩宁兰天然气管道，铁路提速增效、民和750KV变电所、临平公路、宁互一级公路、循同公路、鲁大复线等大中型重点建设项目做好了征地、拆迁、协调等服务工作。“十五”期间，全区建设用地供给总量3881.3公顷，其中耕地2105.4公顷。
——贯彻落实了最严格的土地管理制度，严格控制建设占用耕地总量，严格落实了建设占用耕地的占补平衡制度，补充耕地面积2155.6公顷。
——积极争取国家土地开发整理项目资金。“十五”期间，积极上报并争取中央投资，完成了平安县109国道两侧村庄土地整理项目，争取省投资并实施了互助县红崖子沟张家村土地整理项目，组织上报了化隆县甘都镇尕磨台、互助县红崖子沟乡、循化县查汗都斯乡、民和县中川乡、乐都县岗沟镇等一批国家投资建设的土地开发整理项目，总投资规模达5786万元。
——基本农田得到有效保护。根据基本农田的数量和质量要求，科学合理的调整划定了基本农田保护区，并制作了基本农田保护区图，县、乡、村层层签订目标责任书，严格执行了基本农田保护“五不准”制度，有效地保护了耕地特别是基本农田。“十五”期间，全区耕地、基本农田保护面积分别保持在24.6万公顷和20.17万公顷（含退耕还林草面积），基本农田保护率达到82%。
——地籍管理工作进一步规范。全面完成了全区土地利用现状年度变更调查、坡耕地、耕地后备资源调查、六县土地利用现状数据库建设、县城土地分等定级与基准地价评估工作，以及92%的集体土地所有权登记发证工作和国有、集体土地使用权初始、变更登记工作。
2、矿业资源管理、地质环境保护工作取得新进展。
——“十五”期间，矿产管理工作得到了进一步加强，矿业秩序得到了进一步规范。开展了一年一度的矿山企业监督检查和年检工作，逐步实行了采矿权的有偿出让，全区共出让采矿权50宗，开展了16项地质勘查工作。
——地质灾害的调查、监测、预警预报和治理工作不断加强。“十五”期间,成立了地质灾害防治工作领导小组,建立了防灾预案制度、汛期值班制度，并于2005年底完成了六县的地质灾害调查与区划。初步建立了地质灾害监测网，对危害较大的重点地质灾害区开展了专门监测和治理工作，取得了良好的社会效益。
3、国土资源管理迈出新步伐。
——国土资源管理体制改革顺利开展。地、县政府出台了国土资源体制改革方案，基本理顺了国土资源管理体制，增强了管理职能。
以土地利用总体规划、矿产资源总体规划为龙头的规划体系逐步建立和完善；完成了地、县两级土地利用总体规划和矿产资源规划的编制工作，并开展了乡镇级土地利用总体规划的编制工作。
以土地市场秩序治理整顿和矿产资源勘查开发秩序整顿为契机，国土资源执法监察力度进一步加大，全区共发现查处违法占地案件164起，有效维护了国土资源管理秩序和资源所有者、使用者的合法权益。
全面落实了经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。自2002年7月国家推行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度以来，全区共提供经营性用地63宗，共收取出让金2602.09万元，有效防止了国有资产的流失。
以上这些工作成效的取得，为“十一五”时期国土资源工作打下了良好的基础。
（二）面临的形势
1、国土资源现状及特点
（1）土地利用现状及特点
① 现状
全区有土地总面积130.4万公顷，截止2005年底，农用地面积为105.21万公顷，占土地总面积的80.7%；建设用地3.29万公顷，占土地总面积的2.5%；未利用地21.93万公顷，占土地总面积的16.8%。
② 特点
a、土地利用类型多、质量差、垦殖率低。
海东地区地处黄土高原向青藏高原的过渡相嵌地带，地形复杂多变，丘陵、山地、阶地地貌相互交错显现，形成了较多的土地利用类型。根据现阶段试行的全国土地分类办法3个一级类、10个二级类、49个三级类中，我区的土地利用类型就有3个一级类、10个二级类、41个三级类之多。
由于高寒干旱，地面相对高差较大（海拨最高处达4484米，最低处1650米），表层土疏松，植被覆盖差，生态环境脆弱，水土流失严重，大多数土地质量较差，可利用性很低。耕地资源中，中低产田所占比例大，尤其是占耕地面积74.9%的旱地生产状况很不稳定，对全区的粮食产量影响较大。林地资源中，大部分林地属于生态公益林，商品林少，林种结构上以防护林、用材林、薪炭林为主，经济林甚少。牧草地资源中，由于全区大部分牧草地分布在高寒地区，牧草生长期短，多为4—5个月，产草量偏低。
全区的土地利用率为81.27%,而土地垦殖率仅为8.86%。
b、土地利用类型地域性强，区间分布差异大。
全区土地利用类型相对较多的区域主要分布在湟水、黄河沿岸即其支流的一、二级阶地地带，在这里，社会经济较为发达，土地质量较好，各业用地矛盾在这里也最为突出。
c、未利用地数量较大，开发利用难度大。
全区能利用的未利用地占土地总面积的15.6%，与内地省份相比，所占比重较大，由于受自然、地理条件，以及社会经济基础等条件的制约，开发利用难度很大。
(2) 矿业资源现状及特点
① 现状
全区矿产资源相对贫乏，种类、储量相对较少。到2005年底，全区共发现各类矿产54种，其中探明储量的有27种。按矿产种类和规模分：能源矿产有煤、油页岩2种，产地6处，其中小型矿床1处，矿点5处；金属矿产有铁、锰、铬、铜、铅、锌、金、银、钴、铂、钨、钼、稀土等共计14种，产地131处，其中中型矿床3处，小型矿床3处，矿点58处，矿化点67处；非金属矿产有29种，产地114处，其中大型矿床6处,中型矿床12处,小型矿床14处,矿点71处,矿化点11处；水气矿产3种，产地13处，其中大型水源1处，中型水源3处（中型水源中一处为矿泉水），小型9处（其中矿泉水4处，地下水2处）。全区拥有各类矿床52处，按规模分:大型矿床7处,中型矿床18处,小型矿床27处。
编入青海省《矿产储量表》的矿种有27种，矿产地39处。在全省《矿产储量表》中，保有储量占全省第一位的有油页岩、镁（白云岩）、镍、轻稀土、磷矿、透辉石、饰面用蛇纹岩、岩棉用玄武岩、水泥用大理岩等9种矿产。
全区已开发利用的矿产达32种，其中能源矿产2种，金属矿产7种，非金属矿产21种，水气矿产2种，占全区已发现矿种的55%左右。在全区经济发展中，建材产业发展起着举足轻重的作用。2005年全区共有各类矿山企业171家，从业人数有3400多人。其中大型矿山2家，中型矿山2家，小型矿山73家，小矿山94家，年产矿石量168.7万吨。年产值达3.6亿元。
② 特点
a、全区已探明的矿产资源中：非金属矿产多，金属矿产少；资源储量多，可供开发的基础储量少；共伴生矿产多，单一矿产少。
b、 地质勘查程度低。
全区地质勘查工作由于投入不足、起点低，基础地质及矿产勘查程度偏低，研究水平不高，资源潜力尚未查明，不能满足矿业开发和经济社会发展的需要。
（三）存在的主要问题
“十一五”时期，是我区全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化、市场化建设步伐将不断加快，对土地、水、能源、矿产资源的消耗将快速增长，建设社会主义新农村，推进产业结构优化，促进区域经济协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会，对国土资源管理工作提出了新的更高的要求。
1、土地资源供需矛盾尖锐，保护耕地压力不断增大。
人口增长、经济社会发展对土地的需求将会持续增长，基础设施建设、农业结构调整和生态退耕需要占用一定数量的耕地，耕地的污染、退化严重，耕地后备资源不足，人增地减趋势难以逆转。城镇建设用地集约利用程度不高，农村宅基地使用普遍超标，闲置（2005年城镇闲置土地70.5公顷）、浪费土地、违法违规占用耕地特别是基本农田问题比较严重。
2、矿产资源供需矛盾和资源开发利用与环境保护矛盾比较突出。
我区基础地质工作程度偏低，矿产勘查技术难度较大，部分重点矿产资源的可采储量下降，后备勘查和开发基地逐渐减少。矿产资源开发利用方式粗放，综合利用水平较低，滥采乱挖、采富弃贫、浪费资源和破坏矿区环境的现象仍然存在。矿产资源的高强度开发，使生态环境与生产安全问题进一步加剧。
3、基础信息应用工作滞后，科技力量严重不足。
国土资源基础信息数据库建设相对滞后，更新缓慢。基础设施薄弱，整体装备及技术水平偏低。
目前应用的国土资源信息系统有土地利用现状数据库，地籍管理信息系统，土地登记管理信息系统，矿产数据库管理信息系统，国土资源综合统计数据库管理信息系统，国土资源违法案件管理信息系统。由于科技力量严重不足，以上这些数据库不能很好的应用到日常工作中。
4、资源优化配置不尽合理，市场机制尚不完善。
国土资源市场化程度缓慢，市场建设尚不完善，以市场有效配置国土资源的基础作用尚未充分发挥，土地市场、矿产资源勘查开发秩序治理整顿工作有待加强和巩固；国土资源规划的权威性、法律地位和作用未能充分体现；应用国土资源政策参与经济宏观调控的能力有待加强；国土资源依法行政能力、科技力量、干部队伍素质及其管理能力有待进一步提高。
三、 规划的指导思想、基本原则、目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，统筹兼顾，树立全面、协调、可持续的科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，按照建设资源节约型、环境友好型社会和可持续发展的要求，保护资源更加严格规范、保障发展更加持续有力、维护权益更加切实有效、服务社会更加优质全面。坚持最严格的土地管理和耕地保护制度，继续保护好耕地特别是基本农田，努力扩大和提高耕地数量和质量；立足区情，有效提高矿产资源的供应能力；坚持节约集约利用资源，提高资源利用效率；坚持科技创新，坚持有效配置资源市场，加强国土资源管理工作；坚持统筹规划，不断提高资源的经济效益、社会效益和环境效益。努力提高资源利用率、调查、评价程度和规范矿产开发秩序，有效保护和合理利用国土资源，促进经济社会可持续发展。
（二）基本原则
1、坚持服务经济和社会发展的原则。
加快发展是海东地区的第一要务，国土资源工作必须紧紧围绕发展这一要务，加大土地开发整理与复垦，增加新的耕地，提高耕地质量，保障经济建设和社会发展对土地的需求；加大基础地质调查评价与重要矿产资源的勘查力度，努力提交新的矿产地和资源储量，为矿产资源的规模开发做好资源储备工作，为经济社会发展提供矿产资源保障。
2、坚持综合开发、有效配置、循环利用、永续发展的原则。
牢固树立以人为本、节约资源、保护生态环境的观念，改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型经济增长方式。坚持在保护中开发，在开发中保护，努力形成节约资源的社会风尚，依靠科技进步不断提高资源利用水平。严禁资源开发中的单打一，努力实现资源的综合开发利用。坚决遏制浪费资源、破坏资源的现象，在资源开采、加工、运输、消费等环节建立全方位的监督管理机制，建立资源消耗低、环境污染少的资源节约型、环境友好型社会，实现资源的永续利用，促进人口、资源、环境的协调发展。
3、坚持市场调节和政府宏观调控相结合的原则。
继续深化国土资源有偿使用制度改革，优化资源配置，积极推进招标、拍卖、挂牌出让经营性土地使用权、矿业权制度，进一步推进土地使用权、矿业权依法合理流转，显化资源资产价值，通过市场机制，规范和发展土地使用权市场、矿业权市场，确立企业在市场中的主体地位，保障各类主体享有获得、使用资源产权的平等权利。充分发挥市场中介组织的作用，充分发挥市场配置资源的基础性作用和政府的宏观调控职能，积极探索科学有效的资源配置途径，不断提高资源开发利用水平和效益。继续整顿和规范土地市场秩序、矿产资源勘查开发秩序，促进国土资源市场的健康发展。
4、坚持科技创新和管理制度创新并重的原则。
积极引导推广先进实用的技术，努力提高国土资源调查评价、规划、管理、保护和合理开发利用的技术水平。推广、应用新理论、新技术、新方法，提高矿产资源勘查水平和找矿效果，提高土地资源集约利用的水平；解决矿产资源开发利用中采、选、冶回收率低、低品位、共伴生等矿产的开发利用技术和方法；加强资源信息化建设，努力实现信息共享；加强科技人才培养，提高管理人员素质，努力提高科技对国土资源工作的贡献率，促进国土资源的集约高效利用。继续深化国土资源管理体制改革，促进国土资源事业的健康发展。
（三）规划目标
1、总体目标
国土资源对经济社会发展的制约得到初步缓解，以市场为主导的资源配置体系基本建立，耕地减少过多过快的状况得到有效控制，基本农田建设力度显著加大，土地节约集约利用程度明显提高。基础地质调查程度提高，能源和重要矿产资源勘查力度加大。矿产资源综合利用水平明显提高，生态环境保护取得新进展。资源开发利用结构和布局进一步优化。国土综合整治取得实质进展。重点地质灾害防治区基本建成防灾减灾体系。基本建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的国土资源管理机制体制。
2、具体目标
（1）国土资源调查评价目标
土地利用现状更新调查、评价以及地籍调查、统计、管理工作进一步加强和完善，努力实现基础数据和基础图件的更新；初步建立全区土地利用动态监测体系，及时监测建设用地、土地违法等情况；建立土地市场动态监测制度，及时准确掌握全区土地市场动态信息；建立土地利用现状调查数据库及重点城镇地籍调查数据库。建立健全地质灾害隐患点责任制和群测群防系统，力争到2010年完成海东六县重大地质灾害隐患点监测示范点建设，为经济社会发展和环境保护提供依据。加大矿产资源调查评价与勘查，发现和评价一批重要矿产资源的大中型矿产地，形成一批新的矿产资源勘查和开发基地。力争到2010年末，新发现矿产地和普查基地6-10处。
（2）国土资源保护与合理利用目标
耕地得到有效保护，保证经济社会发展对土地的需求，严格控制建设占用耕地；积极开展土地开发整理复垦工作，保持耕地总量动态平衡；土地利用结构与布局进一步优化，土地节约、集约利用水平进一步提高。到2010年全区耕地保有量不低于24.6万公顷，基本农田面积不少于20.17万公顷。新增建设用地总量控制在1280公顷以内，其中占用耕地控制在700公顷以内。
矿产资源开发利用与保护取得新进展。建材及其它非金属矿产开发效益进一步提高，有色金属及冶金用矿产开发规模进一步扩大，以矿产品为原料的精、深加工产业进一步发展壮大，矿产资源开发矿石总量力争翻一番，矿产资源采选业总产值力争达到6亿多元，年均增长率力争达到10%。采、选综合回收率力争较“十五”期末提高5%,综合利用水平进一步提高,矿产资源开发利用结构和布局趋于合理，矿产资源开采规模化、集约化局面初步形成。
四、 土地资源
（一）严格保护耕地
1、严格保护基本农田
按照耕地和基本农田保有量保持在24.6万公顷、20.17万公顷的目标，严格保护耕地和基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。全面落实省政府耕地保护责任，重点保护我区粮食主产区和商品粮基地的基本农田，进一步建立健全基本农田保护示范区和监管体系。以建设促保护，加大投入，逐步实现基本农田标准化，基础工作规范化，保护责任社会化，监督管理信息化，全面提高基本农田管理和建设水平。
2、严格控制各类建设占用耕地
按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局、积极稳妥地推进城镇化”的要求，统筹城乡协调发展。加强建设用地审批管理，严格核定各类建设占用耕地的数量，有效控制耕地减少过多状况。坚持按建设项目考核补充耕地的数量、质量，实行按等级折算，确保补充耕地的数量、质量与占用耕地的数量、质量相当。加快建设占用耕地的监管系统，提高耕地保护的信息化水平和监管能力。
3、积极开展土地开发、整理与复垦。
积极推进以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地开发整理复垦工作。努力提高土地开发整理复垦工程建设标准，坚持土地开发整理复垦与基本农田建设和社会主义新农村建设相结合，以土地开发整理复垦促进基本农田和农田水利等基础设施建设。按照建设社会主义新农村，推进现代农业建设，保障国家粮食安全的要求，搞好基本农田和村庄土地整理。加强土地开发整理复垦项目的实施管理，用好、管好项目资金，使其发挥最大效益，加大工矿废弃土地复垦力度，减少水土流失，改善生态环境，增加有效耕地面积。
4、处理好生态建设、农业结构调整与耕地保护的关系。
坚持保护优先、开发有序的原则，保障生态治理和重点生态建设工程的用地需求。重点做好陡坡耕地、水土流失严重地区等的退耕工作，严禁将土壤条件和耕作条件良好的平坝缓坡地退耕。禁止占用基本农田搞商业、旅游、服务业、优化环境等建设。搞好土地评价，支持农业产业结构优化。农业结构调整中稳定耕地特别是基本农田的数量、质量和布局。通过监测和有效防治，减少自然灾害损毁耕地。
5、加强新农村建设用地管理。
按照新农村建设战略部署和总体要求，以严格保护耕地为前提、以控制新增建设用地为重点、以节约集约用地为核心，统筹安排城镇以及村镇用地。土地利用年度计划要合理安排新农村建设用地，支持农民最急需的生产生活设施建设用地，重点对农村饮水安全工程、农村公路、农村电网改造等新农村建设工程，提供用地服务。县级和乡（镇）土地利用总体规划要在摸清农村建设用地现状的基础上，严格划定基本农田保护区、村镇建设用地区、土地开发整理复垦区和生态保护区，并落实到地块。
按照乡（镇）土地利用总体规划、村镇建设规划和节约土地、设施配套、节能环保的原则，加强对村庄、集镇和农民住宅建设的引导，因地制宜实施农村基础设施和旧村改造。新农村建设要充分利用村内空闲地、废弃宅基地等存量建设用地，尽量不占或少占耕地。坚持建新拆旧，积极推进废弃地和宅基地复垦整理。在农用地转用、土地征用过程中，要维护被征地农民的合法权益。大力加强农村地质灾害防治，保护农民群众生命财产安全。
（二）加强土地资源调查评价和监测
1、开展好全国第二次土地资源调查。
按照统一标准、技术先进、图数一致、国家与地方相结合的要求，开展好全区第二次土地资源调查。在统一土地利用分类标准的基础上，查清全区土地利用类型、数量、分布和权属状况，建立地、县级土地利用数据库。
2、加强土地市场动态监测。
逐步建立我区土地市场动态监测和地价动态监测体系，发挥地价对土地利用的“杠杆”作用，逐步形成土地供应情况自动分析和预报制度；开展农用地分等定级与估价工作，为征地制度改革和集体土地使用制度提供依据。
（三）加强土地利用规划管理
1、科学编制土地利用规划。
以科学发展观为统领，以节约和集约用地、严格保护耕地作为根本指导方针，全面完成地、县和乡（镇）三级土地利用总体规划修编，完善土地利用总体规划体系，提高土地利用总体规划的空间性、结构性和可操作性。建立健全规划咨询审议制度、民主决策制度、公众参与制度，提高规划编制的科学水平。
在土地利用总体规划的控制和指导下，加强土地开发整理复垦专项规划的编制工作。
2、加强土地的合理利用。
按照促进区域协调发展，形成合理的区域发展的格局要求，优化土地利用结构和布局。一要优化结构，节地挖潜，促进土地节约集约利用。二要合理布局城镇和其他建设项目用地，严格保护耕地，保障粮食生产能力。三要在重点满足生态环境建设和基础设施建设的用地基础上适度开发后备土地资源。四要盘活存量土地，加强基本农田整理提高土地利用效率和效益。引导和促进农民居住向村镇集中、工业项目向开发区集中、农田向适度规模经营集中。按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，合理规划和整治村镇建设用地。
3、严格土地利用规划实施管理。
加强和改进土地利用计划管理。依据土地利用总体规划和宏观调控要求，科学安排土地利用年度计划，合理确定用地指标，在严格控制建设用地总量的前提下，保障符合国家产业政策和规划的重点项目用地，控制农用地转用，建立土地利用计划考核办法，加强实施计划管理，及时评价分析计划执行情况，落实计划执行报告制度。
严格实施土地用途管制制度。强化农用地转用及其他土地利用项目的规划审查，对不符合土地利用总体规划、未取得计划指标、未通过预审的项目不得批准。对违反规划、突破计划批准用地和供应土地的，依法严肃处理。
加强建设项目用地预审管理。严格落实建设用地预审规定，凡不符合法律、规划、计划和国家产业政策的项目，不得通过预审。强化用地合理性审查，推进预审工作的规范化和制度化。
健全规划实施保障体系。充分运用法律、经济和行政手段，完善约束与激励并重的规划实施机制，建立有效的规划实施部门协调机制和规划实施评估制度，严格规划修改的条件、范围和程序，加强对规划实施的监督检查，加大对违反规划批地用地和违法修改规划行为的查处力度。
（四）强化土地产权管理
1、完善土地权利体系。
不断完善土地产权，明确国有土地使用权、农民集体土地所有权和使用权，以及各类他项权利的主体、客体、权利义务取得和消灭条件等，建立严格保护和合理利用土地资源的产权机制。
2、实现土地登记全覆盖。
全面完成农民集体土地所有权、使用权和农村宅基地登记发证任务，及时做好集体土地所有权和国有、集体土地使用权的变更登记工作，实现土地登记全覆盖，实行城镇乡村地政的统一管理。做好土地开发整理复垦、土地流转中的权属管理。
3、建立完善的土地权属争议调处机制。
建立和完善土地权属争议调处人员的持证上岗制度，形成一支高素质、有较高法律政策水平的专业队伍，依法调处各类土地权属争议。
4、推进土地统一登记体系建设。
按照统一规范的原则，掌握应用统一标准土地登记软件，以县级为基础，建立自上而下的土地统一登记体系，实现土地产权信息的汇总和分析。建立完善土地登记代理人制度、土地登记自我
